Informe de Ponencia para Segundo Debate en Senado de la Republica al Proyecto de Acto Legis­lativo Número 12 de 2008 Senado 106 de 2008 Cámara, acumulado con los Proyectos de Acto Legislativo Números 051 de 2008 Cámara, 101 de 2008 Cámara, 109 de 2008 Cámara, 118 de 2008 Cámara, 119 de 2008 Cámara y 140 de 2008 Cámara

por medio del cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia.

Doctor

Hernán Andrade Serrano

Presidente

Honorable Senado de la República

Ciudad.

Cordial saludo:

En atención a la designación que me hiciera la Mesa Directiva de la Comisión Primera de Senado como miembro del grupo de ponentes del Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2008 Senado 106 de 2008 Cámara acumulado con los Proyectos de Acto Legislativo números 051 de 2008 Cámara, 101 de 2008 Cámara, 109 de 2008 Cámara, 118 de 2008 Cámara, 119 de 2008 Cámara y 140 de 2008 Cámara, por medio del cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia, con todo respeto, en representación del Partido Liberal dentro de la Comisión de Ponentes, me permito separarme de la posición mayoritaria y presento a consideración del honorable Senado de la República, Ponencia Negativa a la presente iniciativa por los motivos que a continuación expongo:

1°. Consideraciones generales

El partido liberal estima que esta reforma es inconveniente e inoportuna, esto es, que no existen razones políticas que justifiquen su aprobación, por las siguientes razones:

a) La reforma es inconsistente frente a una sana arquitectura constitu­cional, porque pretende fortalecer los partidos políticos, en un contexto multipartidista, en el marco de un sistema presidencial fuerte, situación que puede conllevar a que el Presidente de la República una vez elegido no cuente con las mayorías parlamentarias y, por tanto, carezca de gober­nabilidad.

El partido liberal cree en la necesidad del fortalecimiento de los partidos para el buen suceso de la democracia, y que, para ello, es necesario crear un sistema constitucional que permita que el Presidente cuente con los mecanismos adecuados para alcanzar un dominio del ejercicio del gobier­no que conlleve a una estabilidad institucional. Por consiguiente, plantea que se hace necesario flexibilizar el sistema presidencial, bien avanzando hacia un sistema semi­presidencial, teniendo de presente el modelo francés, o adoptar un régimen parlamentario, sistemas ambos que garantizan la gobernabilidad y el fortalecimiento de las instituciones. Esta es una razón fundamental de inconveniencia de la reforma porque creará muchos pro­blemas, en el futuro, al funcionamiento del sistema político.

En este sentido, en la audiencia pública del pasado 18 de noviembre el doctor Rodrigo Uprimny Yepes presentó una visión del proyecto de reforma política que es importante resaltar aquí. En efecto, su exposición gira en torno a dos ideas fundamentales. La primera tiene que ver con la relación entre el sistema de gobierno y el sistema de partidos y la segunda con el sistema electoral.

Respecto a la primera apreciación, expone el doctor Uprimny que las democracias presidenciales con sistema pluripartidista puede conllevar a una crisis pues no existe un mecanismo o institución que permita la restau­ración del equilibrio cuando el presidente de la república pierde la mayoría en las Cámaras, en estos casos (el sistema colombiano, por ejemplo) no presenta una alternativa viable que garantice un tranquilo devenir insti­tucional. El expositor recomienda aunque sin dar mayores detalles sobre el diseño constitucional, la adopción de instituciones parlamentarias que garanticen el retorno del equilibrio del poder sin necesidad de la ruptura institucional definitiva.

Con relación al segundo tema, considera el doctor Rodrigo Uprimny que el proyecto de acto legislativo en comento no avanza en el tema de determinar la necesidad de un Consejo Nacional Electoral que tenga el carácter de independiente.

A continuación se abordará en forma muy breve el tema de la posibi­lidad de instituciones parlamentarias en Colombia en pos de una posible responsabilidad política del gobierno que sirva para solucionar los casos en los cuales se presenta una crisis política.

A grandes rasgos puede decirse que el sistema parlamentario tiene las siguientes características:

1. Dualismo en el ejecutivo, el cual tiene dos cabezas visibles que de­pendiendo de la estructura constitucional del Estado puede ser el rey o el presidente por un lado y quien en estos sistemas se le conoce como jefe de Estado y por el otro, el primer ministro a quien se le conoce como el jefe de gobierno.

El gobierno surge de las mayorías parlamentarias representadas en el partido político que lo apoya, es así que el primer ministro surge del seno del Congreso o Parlamento, mientras que el jefe de Estado tiene origen en el voto popular (también puede surgir de forma hereditaria en las Mo­narquías).

2. Responsabilidad Política del Gobierno ante el Congreso o principio de confianza el cual permite que entre aquel y este exista una armonía en los programas políticos, es decir, una misma visión de las tareas a desarrollar en pos del bien común. Sin embargo cuando este principio de confianza se rompe por la visible discrepancia entre las dos ramas del poder públi­co en torno a la política gubernamental en una materia determinada, por ejemplo un proyecto de ley, se da lugar a una moción que de ser aprobada por la mayoría de las cámaras legislativas el gobierno tiene que dimitir, lo que se conoce en medios con instituciones parlamentarias como crisis de gobierno, por lo tanto este renuncia ante el Jefe de Estado o Presidente, presentándose así la necesidad de configurar o constituir un nuevo gobierno o llamar a nuevas elecciones.

Existe también por parte del gobierno frente a las mayorías de las Cámaras legislativas la figura de la Cuestión de Confianza el cual es un instrumento que sirve para comprobar el grado de compromiso de las ma­yorías parlamentarias frente a una política determinada del gobierno el cual condiciona su permanencia en el poder a la anuencia del Congreso, de lo contrario debe dimitir, es decir, que el gobierno propone este mecanismo para medir la confianza de la mayoría y si no la obtiene debe renunciar.

De acuerdo con lo anterior, y observando el procedimiento a través del cual se logra la mayoría y el equilibrio de esta con el gobierno que apoya, se puede decir que el sistema parlamentario y no solo el sistema presidencial como lo afirma el profesor Rodrigo Uprimny tiene un mejor desempeño con un modelo de doble partido pues se conforma así una mayoría que da origen al gobierno y una minoría que se encarga de la oposición. Así las cosas, este sistema empieza a fallar con el multipartidismo porque no se permite que un partido político obtenga la mayoría lo cual hace difícil la elección del jefe de gabinete o primer ministro lo que a su vez implica buscar una coalición para conformar el gobierno, y el retiro de un partido de esta conlleva a que un gobierno pierda las mayorías con la consecuente inestabilidad.

En Colombia, donde las instituciones del sistema parlamentario han sido tan ajenas como asimiladas hasta saciedad las del presidencialismo, se han padecido las exageraciones de este último sistema en la que la multiplicidad de funciones en cabeza del presidente ha originado como consecuencia necesaria la disolución paulatina de la importancia no solo de las otras instituciones y poderes del Estado, sino de la pérdida del “rol histórico que hubieran podido jugar los partidos políticos”.[1]

Este proceso de deterioro del liderazgo del Congreso y por ende de los partidos políticos ha conllevado a una fase no siempre afortunada de implementación de figuras propias del sistema parlamentario en el medio latinoamericano. Medidas que debido a su falta de arraigo y a la tradición fuerte de un presidente sin responsabilidad política no han tenido mayor eco.[2]

Sin embargo, mas allá de la implementación pura y simple de instituciones ajenas a una historia constitucional inveterada, debe decirse que a lo que debe apuntar una reforma política que pretenda transformar los vicios de la práctica política es a la cada vez más necesaria responsabilidad política del gobierno, pues como lo afirma el profesor Jaime Vidal Perdomo “las tradiciones presidencialistas y caudillistas en la América Latina conspiran contra la puesta en marcha del sistema parlamentario en nuestro subcontinente”, lo que quiere decir que no basta con una asimilación de normas constitucionales foráneas, lo que se requiere es por el contrario buscar la forma concreta que permita una recuperación del equilibrio entre las fuerzas del Congreso y del Gobierno sin mayores traumatismos y que a su vez reciba la sociedad el mensaje de que una situación grave atribuible al gobierno no va a provocar la impunidad en el ámbito político.

b) El proyecto persigue entre sus principales finalidades velar por la responsabilidad de los partidos en la medida en que sus militantes incu­rran en violación de los valores constitucionales, que según los ponentes mayoritarios se traduce únicamente en relaciones con grupos armados al margen de la ley. La propuesta es merecedora al menos de dos glosas con un criterio de razonabilidad: en primer lugar, las conductas por las cuales deben responder los partidos deben ser muchas más, extendiendo su alcance a las violaciones al Derecho Internacional Humanitario, a los delitos de lesa humanidad y a los crímenes de guerra. Es decir, que desde nuestra Constitución debe promoverse la aplicación a cabalidad del Esta­tuto de Roma; en segundo lugar, si las mayorías no quieren insistir en la intervención sin reservas de la Corte Penal Internacional, lo cierto es que desde el punto de vista jurídico el establecimiento de la responsabilidad de los partidos no requiere de reforma constitucional, sino que para ello vasta una adición a la ley de partidos, que se quedó corta en esta materia, como lo fue en su momento la legislación española, que luego enmendó su omisión con una decisión como la antes propuesta. Esto indica lo in­necesario de esta reforma.

Además, proponer sanciones a los partidos políticos, luego de presentados los hechos de la denominada criollamente “parapolítica”, es inoportuno, porque esos sucesos datan del pasado y no sería procedente, frente a prin­cipios ecuménicos del derecho, aplicarlas retroactivamente.

c) El partido no entiende la posición del gobierno frente a lo que se ha nominado como reforma política, si en el pasado se han tramitado varios proyectos, entre ellos, el más reciente, el 025 de 2007, de mayor alcance que el actual para darle mayor consistencia a la formación de la voluntad popular, en atención al cual las mayorías afectas al gobierno optaron por su hundimiento, mientras las minorías acudían a su sepelio en acto memorable destacado por los medios de comunicación, mientras ahora propenden por sacar avante este acto legislativo, que dicho sea de paso, no soluciona los problemas que en el pasado se plantearon para su aprobación como fue la existencia de impedimentos en varios miembros de la Comisión Primera, que estaban y están ocupando curules que dejaron vacantes por decisiones judiciales los actores de la parapolítica. Es pertinente revisar en este momento si ante la existencia del principio de la intemporalidad de la Constitución, ellos se encuentran o no incursos en conflicto de intereses para debatir y votar este proyecto de acto legislativo, habida consideración que varios de ellos no han consolidado su situación porque aún se tramitan tutelas ante las altas cortes llamadas a incidir sobre la suerte de esas curules.

d) Si uno de los propósitos fundamentales de la reforma al decir de sus autores, es el fortalecimiento de los partidos no se entiende el tímido aumento del porcentaje de votación para obtener la personería jurídica. La gobernabilidad la garantiza una mayor cohesión política que se logra con una menor proliferación de partidos.

2°. Breve análisis del articulado

A continuación se hará referencia a algunos aspectos concretos conteni­dos en el proyecto y que ayudan a demostrar lo expresado en las premisas anteriores, no sin antes advertir que no son pocos los interrogantes que surgen de la lectura del articulado.

1. Con relación al artículo 1 ° del proyecto (reforma el artículo 107 de la Constitución) y, en especial, lo referido en el inciso sexto en el cual se establece que los partidos y movimientos políticos deberán responder por toda violación o contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento o financiación; se debe decir que si el fin del proyecto es la protección de los valores superiores consagrados en la Constitución Política solo pueden consagrase en esta las conductas que de verdad vulneren tales principios y no elevar a rango constitucional conductas o comportamientos que deben ser regulados a través de la ley de partidos políticos o a través de los estatutos de los mismos. Entre las sanciones que el proyecto contempla está la pérdida de la curul, determinación que no resulta acorde con la teoría de la representación popular que enseña que la curul le corresponde al elector y no al partido como parece que es la filosofía que informa la norma. Ahora, al disponer que cualquier contravención a la organización o funcionamiento de los partidos será sancionada de acuerdo con la ley se está interfiriendo en la vida interna de los partidos porque son estos los llamados, de acuerdo con sus estatutos a sancionar tales procederes.

2. En el artículo 2° del proyecto (reforma el artículo 108 de la Constitu­ción) se estipula que los partidos, movimientos políticos y grupos signifi­cativos de ciudadanos podrán obtener personería jurídica con votación no inferior al tres por ciento de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara y Senado; se puede decir que si uno de los fines que busca el proyecto de reforma constitucional es el fortaleci­miento de los partidos políticos, no se entiende porqué el umbral sea del tres por ciento, si se quiere ser consecuente con los postulados que rigen la reforma debería consagrarse un 5% tal como se encontraba previsto en el proyecto de reforma política que se archivó en la pasada legislatura.

Así mismo en este artículo se señala que el régimen anterior, del umbral del 3%, no será aplicable a las minorías étnicas y políticas para las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso; sin embargo no se entiende cuál es la finalidad de dicha distinción si la Constitución en su texto original no la hace, por lo cual debe entenderse que aquellas están ya incluidas en el término genérico tal como se encuentra en el artículo vigente de la Constitución. Se considera entonces que tal diferenciación es completamente inocua.

3. En el inciso 1° del artículo 3° del proyecto (reforma el artículo 109 de la Constitución) se hace la distinción entre financiación política y elec­toral, sin embargo no se comprende la finalidad de tal diferencia si la ley ha establecido que la financiación de los partidos puede darse por estas dos razones, por lo tanto la reforma en esta materia deviene en innecesaria.

En el inciso 2° de este artículo referido a la financiación parcial por parte del Estado de las campañas electorales que adelanten los candidatos avalados por partidos y movimientos con personería jurídica, excluye de manera incomprensible a las personas postuladas por los grupos signifi­cativos de ciudadanos, ¿cómo se justifica esta diferenciación?

Por su parte el inciso 10 del artículo 3° prohíbe a los partidos y movimien­tos políticos y a los grupos significativos de ciudadanos, recibir financiación de personas naturales o jurídicas extranjeras. Al respecto se puede decir que no es concebible que un partido o movimiento o grupo significativo de ciudadanos no pueda recibir un apoyo financiero que no pone en duda ningún principio fundamental de la Constitución. Se puede ejemplificar lo anterior en el caso de una posible ayuda económica de la internacional socialista al partido Liberal o al Polo Democrático o de una organización reconocida que quiera brindar financiación al Partido Conservador. Por lo tanto se encuentra injustificada o irrazonable dicha prohibición.

4. En el inciso último del artículo 4° del proyecto (reforma el artículo 122 de la Constitución) se prevé que la prohibición de ser inscritos, elegidos o designados como servidores públicos a quienes hayan sido condenados en cualquier tiempo por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación o grupos armados ilegales o con el narcotráfico, también cobija a quienes tengan vínculos por ma­trimonio, unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil y haya sido condenado en Colombia o en el exterior por los delitos descritos. Al respecto debe manifestarse que tanto la responsabilidad penal como disciplinaria tiene una connotación eminentemente individuad pues las personas responden por sus actos. Afirmar lo contrario es ir en contra del principio universal de culpabilidad característico de las democracias constitucionales y hacer responder a las personas por una mera y simple responsabilidad objetiva, la cual ha sido proscrita ya de todos los ordenamientos jurídicos modernos y posmodernos.

5. En el artículo 8° del proyecto (reforma el artículo 134 de la Constitu­ción Política) relativo a la llamada silla vacía no contiene todos los delitos que debería contener una norma de tal naturaleza, por ejemplo deberían contemplarse también los delitos de terrorismo y secuestro, entre otros.

Además de acuerdo con la redacción del artículo como quedó aproba­do en Comisión (aparte que no sufre modificaciones en la ponencia para segundo debate) no se prevé a partir de qué momento se entiende que un miembro de una corporación pública de elección popular queda apartado del ejercicio del cargo sin la posibilidad de ser reemplazado (desde la medida de aseguramiento consistente en detención preventiva o de la sentencia condenatoria), esto a pesar de que en el pliego de modificaciones de la ponencia mayoritaria se plantea la eventual consecuencia de la llamada silla vacía (nuevo inciso tercero donde se determina una regla general de modificación del quórum, con lo cual se quiere evitar una ocasional pér­dida de las mayorías). Puede entonces concluirse que la intención última de la reforma, es decir, la imposibilidad del reemplazo por la comisión de conductas típicas como el narcotráfico o delitos de lesa humanidad no se cumple pues el efecto natural de la exclusión de la corporación de elección popular es conjurado hábilmente con una nueva reglamentación del quórum que permite que los partidos mayoritarios no sufran mengua por los efectos de la silla vacía.

6. El artículo 9° del proyecto (reforma el artículo 144 de la Constitución Política) referido a la actividad del cabildeo no debe estar regulado en la Constitución. Esta forma eufemística de referirse a ciertos comportamientos que por tradicionales y aceptados no dejan de ser en muchos casos odiosos, debe dejarse para otros ámbitos normativos.

7. Respecto del artículo 13 del proyecto (reforma el artículo 245 de la Constitución Política) referido a la imposibilidad del gobierno de conferir empleo a los magistrados de la rama judicial entre otros y a sus parientes dentro del primer grado de consanguinidad, durante el respectivo periodo de ejercicio de sus funciones, o dentro del año siguiente a su retiro, se puede decir que no está clara la justificación de la inclusión de los Magistrados de la rama judicial cuando de acuerdo con la redacción de la norma también podrían estar incluidos los Magistrados de los Tribunales.

8. El artículo 14 del proyecto (reforma el artículo 263 de la Constitución Política) referido al umbral debe hacerse la misma consideración que se tuvo respecto con el artículo 2°, es decir, dejar el umbral en el 5%.

3°. Proposición final

Por las anteriores consideraciones solicito a la Plenaria del Senado de la República Archivar el Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2008 Senado, 106 de 2008 Cámara, acumulado con los Proyectos de Acto Legislativo números: 051 de 2008 Cámara, 101 de 2008 Cámara, 109 de 2008 Cámara, 118 de 2008 Cámara, 119 de 2008 Cámara y 140 de 2008 Cámara, por medio de la cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia.

Atentamente,

Jesús Ignacio García Valencia,
Senador Ponente.

Se autoriza la publicación del presente informe.

El Presidente,
Javier Cáceres Leal.

El Secretario,
Guillermo León Giraldo Gil.