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El proyecto del senador Cristo

G a c e t a  d e l  C o n g r e s o 483 de 2004

PROYECTO DE LEY NUMERO 102 DE 2004 SENADO

por la cual se convoca a una Asamblea Constituyente.

El Congreso de la República

DECRETA:

Artículo 1°. Convocatoria. Convócase al pueblo colombiano para que en desarrollo del artículo 376 de la Constitución Política, decida si convoca una Asamblea Constituyente para que adopte una reforma constitucional que sustituya el régimen de gobierno presidencial por uno parlamentario.

Artículo 2°. Competencia. La competencia de la Asamblea Constituyente será sustituir el régimen presidencial por un régimen parlamentario, para lo cual podrá modificar los artículos relacionados con las Ramas Ejecutiva y Legislativa del Poder Público, el Sistema Electoral, la Organización Territorial en cuanto se decida que el sistema parlamentario debe adoptarse en las entidades territoriales y los mecanismos de participación ciudadana.

Artículo 3°. Número de delegatarios. La Asamblea Constituyente estará conformada por 35 delegatarios.

Artículo 4°. Sistema de elección. Los delegatarios de la Asamblea Constituyente serán elegidos por votación directa, de listas únicas cerradas que presenten los partidos o movimientos políticos, que se escrutará mediante el sistema de cifra repartidora.

Artículo 5°. Fecha de iniciación. La Asamblea Constituyente se instalará con la presencia del Presidente de la República sin que esta ceremonia sea esencial para que inicie sus deliberaciones y adopte las decisiones que corresponde, dentro del mes siguiente a su elección.

Artículo 6°. Periodo. La Asamblea Constituyente sesionará durante tres meses.

Artículo 7°. Lugar. La Asamblea Constituyente sesionará en la ciudad de Bogotá.

Artículo 8°. Régimen. A los delegatarios a la Asamblea Constituyente se les aplicará el mismo régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses de los Congresistas.

Artículo 9°. Presupuesto. El Gobierno Nacional hará los traslados presupuestales necesarios para el funcionamiento de la Asamblea Constituyente.

Artículo 10. Vigencia de la ley. La presente ley rige a partir del momento de su promulgación.

Juan Fernando Cristo, Camilo Sánchez Ortega, Juan Manuel López Cabrales, Senadoresde la República; Joaquín José Vives, Representante a la Cámara.

EXPOSION DE MOTIVOS

En Colombia el sistema presidencial ha fracasado. En esto coinciden políticos, académicos y líderes de opinión de todos los sectores de la sociedad, dentro de quienes se destaca el ex Presidente Alfonso López Michelsen, quien revivió la idea de establecer un sistema parlamentario en el país. Mucho se ha escrito sobre las diferencias entre ambos sistemas de gobierno, razón por la cual en la presente exposición de motivos tan solo haremos una presentación sobre las diferencias fundamentales entre los dos sistemas de gobierno.

Una de las características del sistema presidencial es que la figura del Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno son ejercidas por una misma persona, quien es el líder de la Rama Ejecutiva y le corresponde el manejo de los asuntos de la administración del Estado. A este dignatario se le conoce como el Presidente, quien es elegido mediante sufragio directo por un período fijo y determinado. En este sistema de gobierno la función legislativa le corresponde a una asamblea también elegida de forma directa, fija y determinada. Dichas elecciones son llevadas a cabo en períodos distintos, por lo que son distintos sectores de la sociedad los que participan en las mencionadas elecciones. Por consiguiente, los conflictos entre ejecutivo y legislativo son permanentes, lo que lleva a que el ejecutivo, casi siempre, se tenga que valer de métodos perversos para lograr las mayorías en el Congreso que le permitan cumplir su programa de gobierno.

El sistema parlamentario se diferencia del presidencial en varios aspectos. Para empezar, las calidades de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno son ostentadas por personas diferentes. Al Jefe de Estado se le asignan funciones protocolarias y en algunos casos decorativas. Por el contrario, el Jefe de Gobierno es quien tiene a su cargo la dirección de todos los aspectos de la Administración Pública. Este dignatario es un líder surgido del partido o de la coalición que haya conseguido la mayoría en el Parlamento. En este régimen político el ejecutivo está integrado por él y por un gabinete cuyos miembros provienen del partido o la coalición mayoritaria, los cuales, por lo general, también son miembros del parlamento. En otras palabras, la mayoría parlamentaria es al mismo tiempo la Rama Ejecutiva.

Otra figura que caracteriza al sistema parlamentario es la del voto de censura o el de la negativa para darle el voto de confianza a la mayoría en el gobierno. Esta situación se presenta cuando el gobierno ha perdido el apoyo del parlamento, en donde este se disuelve y se convoca a nuevas elecciones. El escenario descrito permite que los gobiernos puedan ser removidos en cualquier momento o que los buenos gobiernos se mantengan por largos períodos.

De manera que algunas de las ventajas del sistema parlamentario sobre el presidencial son las siguientes:

● Gobiernos con mayorías parlamentarias, lo que redunda en mayor capacidad de gobierno.

● Mayor fuerza de los partidos políticos.

● Mayor fuerza para enfrentar las crisis de credibilidad.

● Promoción de alternativas de oposición.

● No hay períodos fijos de gobierno.

El cambio en la Constitución que se requiere para implantar el sistema parlamentario implica una reforma estructural de la Constitución actual. Como se vio, esencialmente el cambio propuesto conllevaría a concebir de manera radicalmente distinta las formas de elección y coordinación entre el Ejecutivo y el Legislativo, temas fundamentales de la actual Constitución.

La importancia de dichas disposiciones constitucionales nos llevaron a preguntarnos sobre qué consideraciones políticas y jurídicas debíamos tener en cuenta para elegir el mecanismo de reforma constitucional idóneo para cambiar las disposiciones que se tendrían que reformar. Atendiendo a dichas consideraciones, la respuesta a este interrogante fue una Asamblea Constituyente convocada especialmente para pasar de un sistema presidencial a uno parlamentario.

En cuanto a las motivaciones políticas, consideramos que se requeriría mucha legitimidad y debate público para llevar a cabo esta radical transformación. Una reforma a través de un acto legislativo no cumpliría con ninguno de tales requisitos.

En cuanto a las razones jurídicas, nos apoyamos principalmente en la interpretación de los alcances de la Sentencia C-551 de 2003 de la Corte Constitucional. En esta providencia se revisó la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 por la cual se convocaba a un referendo. Allí se hizo una distinción entre los conceptos de modificación y sustitución de la Constitución. En general, la Corte consideró que las modificaciones son reformas a la Constitución del constituyente derivado que no implican cambios en los principios fundamentales de la Carta consagrados por el constituyente primario, mientras que las sustituciones son, por el contrario, cambios fundamentales en tales principios llevados a cabo también por el constituyente derivado. En esa providencia la Corte manifestó su intención de evitar sustituciones a la Constitución.

Para hacer los cambios fundamentales que la Constitución requiere para la implantación de un sistema parlamentario en Colombia, la Corte Constitucional parece haber sugerido que vía idónea es recurrir al constituyente primario, a través de una Asamblea Constituyente, mecanismo consagrado en los artículos 374 y 378 de la Constitución vigente.

No creemos que un referendo sea una alternativa adecuada, tanto por razones jurídicas como prácticas. Frente a las primeras, este mecanismo de participación, a pesar de su participación popular, no es una expresión política del constituyente primario, por lo que sería altamente probable que fuera declarado inconstitucional en su correspondiente revisión de constitucionalidad. En cuanto a las consideraciones de orden práctico, ya se vio en las votaciones de septiembre de 2003 que un referendo no puede ser tan complejo y con tantas disposiciones como las que se requerirían para pasar a un régimen parlamentario.

Así las cosas, teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, los suscritos Senadores hemos decidido convocar al pueblo colombiano para que se decida si quiere que se convoque una Asamblea Constituyente que tenga como único objetivo el de reformar la Constitución en los aspectos necesarios para implantar un sistema parlamentario en la República de Colombia.

Juan Fernando Cristo Bustos, Camilo Sánchez Ortega, Juan Manuel López Cabrales, Senadoresde la República; Joaquín José Vives Pérez, Representante a la Cámara.


Proyecto del senador Pardo

PROYECTO DE LEY NUMERO 104 DE 2004 SENADO

por la cual se convoca a una Asamblea Constituyente.

El Congreso de la República

DECRETA:

Artículo 1°. Convocatoria. Convócase al pueblo colombiano para que en desarrollo de los artículos 374 y 376 de la Constitución Política, decida si convoca una Asamblea Constituyente para que adopte una reforma constitucional que sustituya el régimen de gobierno presidencial por uno semipresidencial o semiparlamentario.

Artículo 2°. Competencia. La competencia de la Asamblea Constituyente será sustituir el régimen presidencial por uno semipresidencial o semiparlamentario, para lo cual podrá modificar los artículos relacionados con las Ramas Ejecutiva y Legislativa del Poder Público, el sistema electoral y la organización territorial en cuanto se decida que el régimen seleccionado por la Asamblea Constituyente debe adoptarse en las entidades territoriales. Dicha competencia se ejercerá bajo los criterios contenidos en el presente articulado.

El Presidente de la República será elegido por voto directo de los ciudadanos tal como está establecido en la Constitución, será el Jefe de Estado, de Gobierno y la máxima autoridad administrativa. Podrá delegar o asignar funciones de gobierno y administrativas a un jefe de gobierno o primer ministro seleccionado por el Presidente, quien deberá recibir el voto favorable del Congreso en pleno.

El Presidente de la República presidirá el Consejo de Ministros.

Parágrafo 1°. La Asamblea Constituyente regulará lo atinente a los eventos de anticipación de elecciones de Congreso y la consiguiente responsabilidad del Primer Ministro. En ningún caso el Congreso podrá adelantar las elecciones de Presidente de la República.

Parágrafo 2°. En ningún caso serán delegables por parte del Presidente al Primer Ministro o Jefe de Gobierno las atribuciones en materia de relaciones exteriores, defensa nacional, orden público, justicia, ni la declaratoria de estados de excepción.

Parágrafo 3°. La Asamblea Constituyente no podrá modificar las fechas de elección y períodos de Gobierno del Presidente de la República, Congreso de la República, Alcaldes, Gobernadores, Asambleas Departamentales, Concejos, ni ninguna otra Corporación pública, incluidas las del orden de la rama jurisdiccional.

Parágrafo 4°. La Asamblea Constituyente establecerá una carrera administrativa en la que la política partidista no intervenga y en la que el acceso y el ascenso sean por méritos en todos los niveles de la administración a excepción de los ministros y viceministros.

Artículo 3°. Número de delegatarios. La Asamblea Constituyente estará conformada por 35 delegatarios.

Artículo 4°. Sistema de elección. Los delegatarios de la Asamblea Constituyente serán elegidos en circunscripción nacional, por votación directa, de listas únicas cerradas que presenten los partidos o movimientos políticos. Se escrutará mediante el sistema de cifra repartidora a las listas que superen el cinco por ciento de la votación total para la Asamblea.

Artículo 5°. Fecha de iniciación. La Asamblea Constituyente se instalará con la presencia del Presidente de la República sin que esta ceremonia sea esencial para que inicie sus deliberaciones y adopte las decisiones que corresponde, dentro del mes siguiente a su elección.

Artículo 6°. Período. La Asamblea Constituyente sesionará durante tres meses.

Artículo 7°. Lugar. La Asamblea Constituyente sesionará en la ciudad de Bogotá.

Artículo 8°. Régimen. Los delegatarios a la Asamblea Constituyente tendrán el mismo régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses de los Congresistas.

Artículo 9°. Presupuesto. El Gobierno Nacional hará los traslados presupuestales necesarios para el funcionamiento de la Asamblea Constituyente.

Artículo 10. Vigencia de la ley. La presente ley rige a partir del momento de su promulgación.

De los señores Congresistas,

Rafael Pardo Rueda, Andrés González Díaz, Mauricio Pimiento Barrera, Senadores de la República; Luis Fernando Velasco, Sandra Ceballos Arévalo, Representantes a la Cámara.

EXPOSICION DE MOTIVOS

Crisis del régimen presidencial

El régimen presidencial ha fracasado en toda América Latina. Solo hasta la década anterior, en la cual se extendió la democracia en todos los países, a excepción de Cuba, se vio de forma evidente que el presidencialismo tenía graves deficiencias para el ejercicio del gobierno representativo y para la adecuada representación política. La dualidad de poderes, ambos legitimados por la votación popular, ejecutivo y legislativo ha significado una variedad de problemas. Uno es la incapacidad para el cumplimiento de las propuestas que llevaron a los ciudadanos a votar mayoritariamente por el candidato ganador. En las circunstancias en las cuales o no existe o se ha roto el sistema bipartidista, el presidente no tiene garantizada la manera de llevar a la realidad el proyecto que le favoreció en el voto popular. La frustración con la democracia de parte de los ciudadanos se acrecienta. Esto ha ocurrido en Colombia desde 1998 cuando el partido liberal, mayoritario en el congreso, perdió las elecciones presidenciales. Pero, cuando coincidan las posiciones políticas del presidente con las mayoritarias del congreso, el sistema de dispersión electoral, expresado en la multiplicidad de listas, el individualismo político, expresado en la necesidad de los congresistas de acudir al clientelismo, han significado unas débiles bancadas tanto de gobierno como de oposición que dificultan llevar a la práctica el programa de gobierno. La negociación individual, congresista por congresista, el chantaje político, el ofrecimiento de dádivas, favores y privilegios del gobierno a congresistas individuales, y en no pocos casos siendo el más conocido el peruano con Fujimori, la corrupción y la amenaza, han sido usados para voltear los votos necesarios para el gobierno en ciertas circunstancias. Gobiernos que no cumplen o congresos corruptos o maridaje incestuoso entre estos dos poderes públicos ha sido la característica del presidencialismo. La reforma política aprobada el año anterior no alivia de fondo ninguno de estos problemas sino que, al contrario, con la introducción del voto preferente se exacerba el individualismo político. Se fortalecieron partidos con el umbral y la cifra repartidora, pero se institucionalizó el individualismo de la operación avispa con el voto preferente.

La reelección inmediata y el presidencialismo

La introducción de la reelección presidencial inmediata, con la que estamos de acuerdo quienes presentamos este proyecto, a excepción del Representante Luis Eduardo Velasco, resuelve el problema de continuidad, genera un mayor escrutinio público, delinea con claridad los campos entre gobierno y oposición y establece visión de largo plazo a la solución de problemas. Sin embargo, requiere de un complemento que garantice a su vez mayor gobernabilidad y la más cercana representación. Estos dos elementos, más transparente gobernabilidad y mejor calidad en la representación podrían darse si se adoptara un régimen semiparlamentario en el cual el presidente pueda contar con mayorías sólidas que le permitan ejecutar su programa de gobierno. Si este programa no satisface a la opinión, el castigo político sería no reeligir al gobernante y buscar otra opción política que le haga contraste. Si es que el programa satisface a los electores, establecer la reelección sería una manera de manifestar esta conformidad. Pero gobiernos que o no tengan congreso, o que lo tengan comprado, o regímenes de dos partidos, cierran la democracia, la desprestigian y dificultan la mejor satisfacción de las necesidades populares. La calidad de la democracia no solo se encuentra en el ejercicio electoral, que Colombia ha mantenido con solo dos interrupciones por ciento ochenta años, sino también en la capacidad del gobierno de turno para cumplir, o para intentar, lo que promete en campaña. Un complemento a la reelección inmediata entonces sería el establecimiento del régimen semiparlamentario que los firmantes proponemos.

Tipología de los regímenes políticos

La doctrina tradicional ha distinguido tres grandes tipos de regímenes políticos: parlamentario, presidencial y semipresidencial[1] Antes de hacer la descripción de ellos, consideramos pertinente hacer una precisión conceptual de los términos régimen político y sistema político. El propósito de esto no es hacer un análisis exhaustivo sobre sus diferencias sino señalar por qué creemos es mejor utilizar la primera expresión a la segunda.

Aunque en varios textos sobre la materia se suelen tratar como sinónimos tales conceptos en muchos otros tantos no es así. Esto nos llevó a indagar sobre si había alguna diferencia entre dichos conceptos. La respuesta a ello fue afirmativa. Encontramos que se llama régimen al conjunto de reglas constitucionales que señalan los criterios que permiten distinguir las reglas relativas a la atribución y a la revocación de los poderes ejecutivo y legislativo,[2] mientras que por sistema se refieren a las prácticas institucionales que definen el ejercicio del poder.[3] En lo esencial, el régimen hace al sistema.[4] Por esta razón el artículo 1° dispone que se convocará al pueblo "para que en desarrollo de los artículos 374 y 376 de la Constitución Política, decida si convoca una Asamblea Constituyente para que adopte una reforma constitucional que sustituya el régimen de gobierno presidencial por uno semipresidencial o semiparlamentario".

De acuerdo con lo anterior, para efectos de esta exposición de motivos es más importante lo referente a los criterios atinentes al régimen, por lo que a partir de ellos el siguiente cuadro nos muestra las diferencias entre el régimen parlamentario, el régimen presidencial y el régimen semipresidencial. Adicionalmente se ilustrarán ejemplos de algunos países que acogen cada uno de esos regímenes.[5] Los Congresistas firmantes, por razones que explicaremos en la última parte de la presente exposición de motivos, consideramos que el régimen más apropiado para Colombia es el semiparlamentario, el cual no encuadra dentro de la tipología tradicional de los regímenes políticos. Por ello, a continuación solamente se explicarán regímenes parlamentario, presidencial y semipresidencial, dejando para el final del documento lo referente al régimen semiparlamentario que proponemos.

Criterio

R. Parlamentario

R. Presidencial

R. Semipresidencial[6]

Atribución

Elección indirecta[7] y simultánea[8]

El Parlamento escoge al Jefe de Gobierno

Elección dual.

Es directa para Presidente y Congreso, en fechas distintas.

Elección dual.

Es directa para Presidente y Congreso, en fechas distintas.

Responsabilidad del gobierno ante el parlamento

No

Revocación

No

Sí. Aunque solamente del Presidente al Congreso[9]

Países

Reino Unido, España, Italia y Alemania

Colombia, Estados Unidos y Venezuela

Francia.

 

Es importante señalar que el "gobierno" varía en los distintos regímenes políticos. Así, en el régimen presidencial el Presidente ostenta la figura de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno, por lo que le corresponden tanto las funciones protocolarias como las atinentes al manejo de los asuntos de la administración del Estado. En el sistema parlamentario y el semipresidencial las calidades de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno son ostentadas por personas diferentes. Por lo general, al primero se le asignan funciones protocolarias y en algunos casos decorativas, mientras que el segundo se encarga de la dirección de todos los aspectos de la administración pública.[10] En el régimen parlamentario el ejecutivo está integrado por él y por un gabinete cuyos miembros provienen del partido o la coalición mayoritaria, los cuales, por lo general, también son miembros del parlamento. En otras palabras, la mayoría parlamentaria es al mismo tiempo la Rama Ejecutiva.

De lo hasta aquí expuesto se infiere que el cambio en la Constitución que se requiere para implantar un régimen parlamentario, uno semipresidencial o uno semiparlamentario implica una reforma estructural de la Constitución actual. Por esto, el primer inciso del artículo 2° dispone que "la competencia de la Asamblea Constituyente será sustituir el régimen presidencial por uno semipresidencial o semiparlamentario, para lo cual podrá modificar los artículos relacionados con las ramas ejecutiva y legislativa del poder público, el sistema electoral, la organización territorial en cuanto se decida que el régimen seleccionado por la Asamblea Constituyente debe adoptarse en las entidades territoriales".

Lo anterior nos llevó a preguntarnos sobre qué consideraciones jurídicas y políticas debíamos tener en cuenta para elegir el mecanismo de reforma constitucional idóneo para cambiar las disposiciones que se tendrían que reformar.

Consideraciones jurídicas: ¿Por qué una Constituyente?

Para determinar el mecanismo jurídico idóneo para reformar la Constitución nos apoyamos principalmente en la Sentencia C-551 de 2003 de la Corte Constitucional.[11] En esta providencia se revisó la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 por la cual se convocaba a un referendo. Allí se hizo una distinción entre los conceptos de modificación y sustitución de la Constitución. De este modo, la Corte determinó que las modificaciones son reformas a la Constitución del constituyente derivado que no implican cambios en los principios fundamentales de la Carta consagrados por el constituyente primario, mientras que las sustituciones son, por el contrario, cambios fundamentales en tales principios llevados a cabo también por el constituyente derivado. En esa providencia la Corte manifestó su intención de evitar sustituciones a la Constitución.

Sobre la base de lo anterior, la Corte parece haber sugerido que para hacer cambios como los que pretendemos se recurra al constituyente primario, a través de una Asamblea Constituyente, mecanismo consagrado en los artículos 374 y 376 de la Constitución vigente.

En ese orden de ideas, podría pensarse que un referendo sería también una alternativa adecuada por la participación popular que tal mecanismo de participación requiere para su efectiva utilización. Sin embargo, a pesar del componente popular mencionado, una consulta de esa naturaleza no es viable jurídicamente a la luz de lo arriba expresado pues no es una expresión política del constituyente primario. Asimismo, razones de orden práctico nos desaniman a convocar de nuevo al pueblo a través de un referendo: Ya se vio en las votaciones de octubre de 2003 que un referendo no puede ser tan complejo y con tantas disposiciones como las que se requerirían para cambiar de régimen político en Colombia.

Así pues, teniendo en cuenta los argumentos jurídicos expuestos, los autores creemos que el mecanismo de reforma a la Constitución idóneo para hacer las referidas modificaciones es el de una Asamblea Constituyente convocada especialmente para sustituir el régimen de gobierno presidencial por uno parlamentario, semipresidencial o semiparlamentario.

Consideraciones políticas: ¿Por qué una Constituyente?

En cuanto a las motivaciones políticas que nos inspiran a convocar al constituyente primario para hacer la reforma constitucional propuesta, consideramos que es la única vía que confiere la suficiente legitimidad y debate público para llevar a cabo esta radical transformación. Evidentemente, un acto legislativo no cumpliría con ninguno de tales requisitos.

Por otro lado, los ponentes también somos optimistas de que en el Congreso de la República la propuesta que hoy presentamos a consideración de los honorables parlamentarios tendrá el trámite ágil y dinámico que una iniciativa de esta naturaleza requiere. Fundamentamos lo anterior en los pronunciamientos que nuestros colegas de las distintas vertientes políticas han hecho sobre el particular. Para darles el justo reconocimiento esos distinguidos Congresistas no firmantes de este proyecto de ley, pero que han hecho previamente declaraciones sobre el tema objeto del mismo, los ponentes nos hemos permitido transcribir a continuación apartes de pronunciamientos que algunos de ellos han hecho sobre el particular. Además de tales declaraciones, presentaremos previamente algunos fragmentos de las reflexiones que sobre el tema ha hecho el ex Presidente Alfonso López Michelsen, quien ha liderado este debate. Veamos.[12]

Alfonso López Michelsen. Ex Presidente de la República:

"Acabemos con el anticipo de la asociación presidencial y adoptemos el régimen parlamentario para sustraernos al jueguito de asimilar políticas y elecciones. Habrá la del Presidente de la República y la del Parlamento, junto con gobernadores alcaldes y diputados" (El Tiempo 8 de febrero de 2004).

"Experiencias de este género se registran cada día. En algunos casos, como fue en el de la señora Thatcher, o del propio Mitterrand, pudieron ser elegidos indefinidamente como primeros ministros y, finalmente, en el ejemplo francés, de Presidente de la República, según la popularidad que alcanzaran en sucesivas elecciones, que tienen un período fijo, sin perjuicio de que el Primer ministro pueda disolver el parlamento si es que le conviene consolidar su prestigio en una nueva elección, cuando los vientos soplan favorablemente en el ambiente electoral.

De la Constitución del Parlamento surgiría, para ser designado por el Presidente de la República, el Jefe del Gobierno con el carácter de Primer Ministro, quien orientaría lo atinente al orden público, a la defensa nacional, a la salud, a la educación, al modelo de desarrollo, al ingreso y al gasto presupuestal, a la estructura física, etc., y a manejar, en asocio del Presidente titular, las relaciones internacionales más delicadas, como serían los conflictos de carácter jurisdiccional." (El Tiempo, 15 de febrero de 2004).

Joaquín José Vives Pérez. Representante a la Cámara. Presidente de la Dirección Nacional Liberal:

"El régimen parlamentario brinda mayor estabilidad a los gobiernos y armonía entre el legislativo y el Ejecutivo, pues el gobierno se forma desde el legislativo y tiene una sola fuente de legitimidad popular. Igualmente, el sistema le otorga más equilibrio y compromiso a los programas de gobierno".

Camilo Sánchez Ortega. Senador de la República:

"En el sistema parlamentario existe una clara independencia entre los poderes, lo que permite, en últimas, agilizar los trámites y procesos que necesitan la administración cabalmente con sus objetivos".

José Renán Trujillo. Senador de la República:

"Desde la expedición de la Constitución de 1991 se viene diciendo que el sistema presidencial en Colombia quedo eunuco, por eso, expreso mi voluntad para abordar la discusión de un posible sistema parlamentario en el país".

Hernán Francisco Andrade Serrano. Senador de la República:

"En teoría el sistema parlamentario tiene sus ventajas frente al presidencialismo".

Juan Fernando Cristo Bustos. Senador de la República:

"Es innegable que el presidencialismo latinoamericano está en crisis. La gobernabilidad en todo el continente se ha visto afectada gravemente en los últimos diez años y no ha habido mecanismos constitucionales ni institucionales que permitan a los países encontrar salidas.

Destacaría que el sistema parlamentario consolidaría un gobierno de mayorías, posibilita una flexibilidad para manejar una situación de crisis, hay un mayor equilibrio de poderes y la relación de poderes es más clara y permanente".

Roberto Camacho Weverberg. Representante a la Cámara:

"Si hay un gobierno malo, cuatro años es un período muy largo para gobernar. Y si es bueno, es lapso es demasiado corto. Con el parlamentarismo, hay tantas elecciones y permanencias en el poder como el pueblo lo decida. Esa es otra ventaja importante".

Telésforo Pedraza Ortega. Representante a la Cámara:

"Este sistema permitiría revivir y fortalecer los partidos políticos que fueron asfixiados y aniquilados por el presidencialismo. Definitivamente, la democracia colombiana merece una mejor suerte, y por eso, el viraje se debe dar hacia el sistema parlamentario".

Carlos Gaviria Díaz. Senador de la República:

"Me parece que el parlamentarismo es una buena opción. Las democracias modernas, incluso en los mismos países latinoamericanos, se están orientando hacia un régimen parlamentario, que garantiza aún más un mayor equilibrio de las ramas que componen el poder público".

Samuel Moreno Rojas. Senador de la República:

"En países desarrollados, especialmente en Europa, vemos que el esquema funciona muy bien, pues hay un partido de Gobierno fuerte, se responde políticamente, la oposición ejerce el control y presenta propuestas distintas. Muchos de los partidos de oposición, por ejemplo, llegan al Gobierno después de un tiempo, lo que permite una mayor alternación en el poder".

Wilson Borja Díaz. Representante a la Cámara:

"De esta manera, nos quitaríamos de encima el problema del caudillismo latinoamericano, que tantos problemas nos ha traído, y de ese presidencialismo absorbente y terrible que tiene la Nación, en el que el Presidente define, manda y sujeta a los demás poderes públicos y, de alguna manera, pretende ejercer funciones jurisdiccionales y legislativas".

Germán Navas Talero. Representante a la Cámara.

"A mí me gusta el sistema parlamentario y su posible adopción en Colombia. De hecho, firmé una propuesta que viene circulando sobre la posible implantación de un sistema semipresidencial".

Conclusión. Adoptar alguna forma de Parlamentarismo. Una opción conveniente para Colombia.

En la crisis del presidencialismo coinciden distintos políticos, académicos y líderes de opinión de todos los sectores de la sociedad, dentro de quienes se destaca el ex Presidente Alfonso López, quien revivió la idea de sustituir el régimen político vigente para establecer uno parlamentario.

Teniendo en cuenta lo anterior, en la primera parte de la presente exposición de motivos se señalaron los criterios que distinguen a los regímenes de gobierno. Luego se expusieron las consideraciones jurídicas y políticas que nos llevaron a elegir el referido mecanismo de reforma a la Constitución.

En adelante se explica el articulado del proyecto de ley. Finalizaremos el documento exponiendo las razones de porqué creemos que el mejor régimen político para Colombia es el semiparlamentario.

Explicación del articulado.

El artículo 374 de la Constitución señala quiénes pueden reformarla, dentro de los que se encuentra una Asamblea Constituyente. El artículo 376 consagra los requisitos básicos que debe contener la convocatoria, la elección y el funcionamiento de la Asamblea, los cuales son tratados por el Título VI de la Ley 134 de 1994, la cual desarrolla los mecanismos de participación ciudadana. De manera que en virtud de tales disposiciones elaboramos el proyecto que sometemos a su consideración y que a continuación describiremos.

El artículo primero convoca a los colombianos a que decidan si convocan o no a una Asamblea Constituyente para que adopte una reforma constitucional que sustituya el régimen de gobierno presidencial por uno semipresidencial o semiparlamentario. Con esto lo que pretendemos es darle libertad a la Asamblea Constituyente para que en su sabiduría decida cuál de estos tipos de regímenes políticos se debe adoptar, no obstante nuestra convicción de que debe ser uno semiparlamentario, en la forma que explicaremos más adelante.

En el artículo 2° señalamos la competencia de la Asamblea Constituyente, la cual será sustituir el régimen presidencial vigente por uno semipresidencial o uno semiparlamentario. Allí se precisan taxativamente los temas sobre los cuales la Asamblea Constituyente podrá modificar artículos. Dichos tópicos son los siguientes: ramas ejecutiva y legislativa del poder público, el sistema electoral y la organización territorial en cuanto se decida que el régimen seleccionado por la Asamblea Constituyente debe adoptarse en las entidades territoriales.

En esta disposición también se consagran unas limitaciones con el fin de ser más precisos en la delimitación de la competencia de la Asamblea Constituyente. De esta forma, se exponen reglas en cuanto a la elección del Presidente, las atribuciones que se podrán delegar al Primer Ministro y la forma en que este designará su gabinete. También se señalan reglas relativas a la elección y el período de las autoridades públicas, los cuales no podrán ser modificados por la Asamblea Constituyente. Igualmente, con el objetivo de no poner en riesgo la estabilidad institucional de la Nación, se indica que "en ningún caso el Congreso podrá adelantar las elecciones de Presidente de la República". Finalmente, esta disposición establece en sus dos últimos parágrafos unas directrices en materia de carrera administrativa.

El tercer artículo señala que el número de delegatarios será de treinta y cinco, cantidad que consideramos conveniente para una efectiva deliberación al mismo tiempo permitiendo una adecuada representatividad. En cuanto al sistema de elección, –consignado en el artículo 4° del proyecto– escogimos uno en el que los delegatarios de la Asamblea Constituyente "serán elegidos en circunscripción nacional, por votación directa, de listas únicas cerradas que presenten los partidos o movimientos políticos. Se escrutará mediante el sistema de cifra repartidora a las listas que superen el 5% de la votación total para la Asamblea".

Los artículos 5°, 6° y 7° señalan la fecha de iniciación de la Asamblea, su período y el lugar donde sesionará. Para evitar suspicacias de cualquier tipo, el artículo 8° señala que a los delegatarios a la Asamblea Constituyente se les aplicará el mismo régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses de los Congresistas. El 9° dispone que el Gobierno Nacional deberá hacer los traslados presupuestales necesarios para el funcionamiento de la Asamblea Constituyente. Y por último, el 10 trata de la vigencia del mismo la cual será a partir del momento de su promulgación.

Reflexión final: Colombia hacía el régimen semiparlamentario

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, los suscritos Senadores hemos resuelto convocar al pueblo colombiano para que se decida si quiere que se convoque una Asamblea Constituyente que tenga como único objetivo el de reformar la Constitución en los aspectos necesarios para implantar un régimen o uno semiparlamentario en la República de Colombia. Como se vio, tal es el mecanismo de modificación constitucional más idóneo tanto política como jurídicamente.

Ahora bien, definido el mecanismo de reforma constitucional y teniendo claridad sobre las distintas tipologías de los regímenes, debemos preguntarnos cuál de ellos es el más adecuado para Colombia. De la forma más respetuosa, y a manera de sugerencia, los suscritos ponentes sugerimos que la Asamblea Constituyente adopte un régimen semiparlamentario, que como se dijo no está enmarcado dentro de la tipología clásica de los regímenes de gobierno.

Para explicar nuestra propuesta, primero, ilustraremos una tabla en la que se encuadren los criterios utilizados para diferenciar regímenes políticos. Después, señalaremos algunas instituciones que debieran desarrollarse dentro del régimen propuesto. Finalmente, expondremos las razones por las que creemos que el régimen semiparlamentario que proponemos, con sus consecuentes instituciones, es el régimen político que más le conviene a Colombia.

Criterio

R. semiparlamentario

Atribución

Elección directa y simultánea tanto de Presidente como de Congreso[13]

El Presidente escoge al Jefe de Gobierno, pero debe ser aprobado por el Congreso.

Responsabilidad del gobierno ante el Parlamento

Revocación

Sí. Aunque solamente del Presidente al Congreso.

El Primer Ministro sí podría ser revocado tanto por el Presidente como por el Congreso.

Proponemos la elección directa y simultánea de Presidente y de Congreso con el fin de que se consoliden las mayorías parlamentarias que facilite la gobernabilidad. La responsabilidad ante el Parlamento radicaría en que, por un lado, una vez nombrado por el Presidente, el Primer Ministro debe tener una moción de aprobación del Congreso en pleno para su posesión y, por otro lado, que con una moción de censura del Congreso en pleno el Primer Ministro debe dimisionar. Naturalmente el Presidente podría remover en cualquier momento de su cargo a su Primer Ministro. En cuanto a la forma de revocación, esta se hace con el fin de que haya responsabilidad del gobierno frente al Congreso pero sin comprometer la estabilidad institucional del país.

Proponemos que al menos las siguientes instituciones que desarrollen dicho régimen semiparlamentario: el Presidente sería el Jefe del Estado quien mantendría las atribuciones en materia de relaciones exteriores, defensa nacional, orden público, justicia y la declaratoria de los estados de excepción. Las demás serían delegadas a un Primer Ministro que sería nombrado por el Presidente, para cumplir el programa de gobierno sobre la base del cual el pueblo eligió al Jefe del Estado. El Jefe de Gobierno podría o no ser Congresista.

Si se implementara el régimen político propuesto se consolidarían las mayorías parlamentarias con lo que se contribuiría a solucionar el principal problema de los regímenes presidenciales y semipresidenciales: la gobernabilidad. Con ello también habría más fuerza de los partidos políticos y mayor fuerza para enfrentar las crisis de credibilidad. Y tan importante como lo anterior, la gobernabilidad se lograría sin poner en riesgo la estabilidad institucional –principal peligro de los regímenes parlamentarios– toda vez que no habría posibilidad de revocar al Presidente. Por último, y tan importante como todo lo anterior, al igual que en el régimen parlamentario, se promoverían alternativas de oposición.

Rafael Pardo Rueda, Andrés Gonzáles Díaz, Mauricio Pimiento Barrera, Senadores de la República; Luis Fernando Velasco, Sandra Ceballos Arévalo, Representantes a la Cámara.


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[1] DUHAMEL Oliver y CEPEDA ESPINOSA Manuel José, “LasDemocracias: entre el Derecho Constitucional y la Política”, TercerMundo Editores y Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes,Bogotá, 1997, p. 331.

[2] Ibídem, p. 332.

[3] Ibídem, p. 332.

[4] Ibídem, p. 332.

[5] Ibídem, p. 333. No sobra aclarar que los distintos países tienen matices propios en cada régimen político.

[6] Expresión del profesor Mauirice Duverger para denominar a los regimens en los que hay elección dual al mismo tiempo que se mantiene la responsabilidad ante el parlamento (Ibídem, p. 141).

[7] 7Se entiende por elección indirecta al escenario en donde el pueblo escogea los miembros del parlamento o asamblea, para luego estos elegir al jefede gobierno.

[8] Por elección simultánea entendemos a aquella en la que al elegir el parlamento se está también escogiendo al gobierno.

[9] Las Democracias: entre el Derecho Constitucional y la Política.Op. Cit., p. 144.

[10] El caso francés es una excepción toda vez que es en el único régimensemipresidencial en el que el Presidente (el Jefe del Estado) assume funciones gubernativas reales y no solamente protocolarias o decorativas. (Ibídem, p. 142).

[11] Los fundamentos jurídicos que se hacen a partir de la C-551 de 2003 se fundamentan en la interpretación de esa sentencia hecha por el doctor Diego López Medina, la cual es tomada de: LÓPEZ MEDINA Diego, “El parlamentarismo en Colombia: ¿“Reforma” o “sustitución”constitucional?” en: LÓPEZ MICHELSEN Alfonso, CALDAS TitoLivio, MEJÍA VERGNAUD Andrés y otros “El sistema parlamentario: el mejor gobierno para Colombia”, Legis Editores S.A., Bogotá, 2004.

[12] Información tomada de: “El sistema parlamentario: el mejor gobierno para Colombia”, Op. Cit. pp. 9-16 y 187-206.

[13] Información tomada de: “El sistema parlamentario: el mejor gobierno para Colombia”, Op. Cit. pp. 9-16 y 187-206.


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Recursos

Francisco Cifuentes

Nota sobre la propuesta

Ponencia para primer debate
Unifica los proyectos de convocatoria. (PDF)

Asamblea Nacional Constituyente de 1991 

Sección en San Alejo. Tiene una relación de las Gacetas Constitucionales de 1991 disponibles en el abedul. La expresión "Sistema parlamentario" no tiene apartado en el índice del Archivo Nacional.

Gaceta 483 de 2004 (pdf)



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