La doctrina tradicional ha distinguido tres grandes tipos de regímenes políticos: parlamentario, presidencial y semipresidencial[1] Antes de hacer la descripción de ellos, consideramos pertinente hacer una precisión conceptual de los términos régimen político y sistema político. El propósito de esto no es hacer un análisis exhaustivo sobre sus diferencias sino señalar por qué creemos es mejor utilizar la primera expresión a la segunda.

Aunque en varios textos sobre la materia se suelen tratar como sinónimos tales conceptos en muchos otros tantos no es así. Esto nos llevó a indagar sobre si había alguna diferencia entre dichos conceptos. La respuesta a ello fue afirmativa. Encontramos que se llama régimen al conjunto de reglas constitucionales que señalan los criterios que permiten distinguir las reglas relativas a la atribución y a la revocación de los poderes ejecutivo y legislativo,[2] mientras que por sistema se refieren a las prácticas institucionales que definen el ejercicio del poder.[3] En lo esencial, el régimen hace al sistema.[4] Por esta razón el artículo 1° dispone que se convocará al pueblo "para que en desarrollo de los artículos 374 y 376 de la Constitución Política, decida si convoca una Asamblea Constituyente para que adopte una reforma constitucional que sustituya el régimen de gobierno presidencial por uno semipresidencial o semiparlamentario".

De acuerdo con lo anterior, para efectos de esta exposición de motivos es más importante lo referente a los criterios atinentes al régimen, por lo que a partir de ellos el siguiente cuadro nos muestra las diferencias entre el régimen parlamentario, el régimen presidencial y el régimen semipresidencial. Adicionalmente se ilustrarán ejemplos de algunos países que acogen cada uno de esos regímenes.[5] Los Congresistas firmantes, por razones que explicaremos en la última parte de la presente exposición de motivos, consideramos que el régimen más apropiado para Colombia es el semiparlamentario, el cual no encuadra dentro de la tipología tradicional de los regímenes políticos. Por ello, a continuación solamente se explicarán regímenes parlamentario, presidencial y semipresidencial, dejando para el final del documento lo referente al régimen semiparlamentario que proponemos.

Es importante señalar que el "gobierno" varía en los distintos regímenes políticos. Así, en el régimen presidencial el Presidente ostenta la figura de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno, por lo que le corresponden tanto las funciones protocolarias como las atinentes al manejo de los asuntos de la administración del Estado. En el sistema parlamentario y el semipresidencial las calidades de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno son ostentadas por personas diferentes. Por lo general, al primero se le asignan funciones protocolarias y en algunos casos decorativas, mientras que el segundo se encarga de la dirección de todos los aspectos de la administración pública.[10] En el régimen parlamentario el ejecutivo está integrado por él y por un gabinete cuyos miembros provienen del partido o la coalición mayoritaria, los cuales, por lo general, también son miembros del parlamento. En otras palabras, la mayoría parlamentaria es al mismo tiempo la Rama Ejecutiva.

De lo hasta aquí expuesto se infiere que el cambio en la Constitución que se requiere para implantar un régimen parlamentario, uno semipresidencial o uno semiparlamentario implica una reforma estructural de la Constitución actual. Por esto, el primer inciso del artículo 2° dispone que "la competencia de la Asamblea Constituyente será sustituir el régimen presidencial por uno semipresidencial o semiparlamentario, para lo cual podrá modificar los artículos relacionados con las ramas ejecutiva y legislativa del poder público, el sistema electoral, la organización territorial en cuanto se decida que el régimen seleccionado por la Asamblea Constituyente debe adoptarse en las entidades territoriales".

Lo anterior nos llevó a preguntarnos sobre qué consideraciones jurídicas y políticas debíamos tener en cuenta para elegir el mecanismo de reforma constitucional idóneo para cambiar las disposiciones que se tendrían que reformar.

Consideraciones jurídicas: ¿Por qué una Constituyente?

Para determinar el mecanismo jurídico idóneo para reformar la Constitución nos apoyamos principalmente en la Sentencia C-551 de 2003 de la Corte Constitucional.[11] En esta providencia se revisó la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 por la cual se convocaba a un referendo. Allí se hizo una distinción entre los conceptos de modificación y sustitución de la Constitución. De este modo, la Corte determinó que las modificaciones son reformas a la Constitución del constituyente derivado que no implican cambios en los principios fundamentales de la Carta consagrados por el constituyente primario, mientras que las sustituciones son, por el contrario, cambios fundamentales en tales principios llevados a cabo también por el constituyente derivado. En esa providencia la Corte manifestó su intención de evitar sustituciones a la Constitución.

Sobre la base de lo anterior, la Corte parece haber sugerido que para hacer cambios como los que pretendemos se recurra al constituyente primario, a través de una Asamblea Constituyente, mecanismo consagrado en los artículos 374 y 376 de la Constitución vigente.

En ese orden de ideas, podría pensarse que un referendo sería también una alternativa adecuada por la participación popular que tal mecanismo de participación requiere para su efectiva utilización. Sin embargo, a pesar del componente popular mencionado, una consulta de esa naturaleza no es viable jurídicamente a la luz de lo arriba expresado pues no es una expresión política del constituyente primario. Asimismo, razones de orden práctico nos desaniman a convocar de nuevo al pueblo a través de un referendo: Ya se vio en las votaciones de octubre de 2003 que un referendo no puede ser tan complejo y con tantas disposiciones como las que se requerirían para cambiar de régimen político en Colombia.

Así pues, teniendo en cuenta los argumentos jurídicos expuestos, los autores creemos que el mecanismo de reforma a la Constitución idóneo para hacer las referidas modificaciones es el de una Asamblea Constituyente convocada especialmente para sustituir el régimen de gobierno presidencial por uno parlamentario, semipresidencial o semiparlamentario.

Consideraciones políticas: ¿Por qué una Constituyente?

En cuanto a las motivaciones políticas que nos inspiran a convocar al constituyente primario para hacer la reforma constitucional propuesta, consideramos que es la única vía que confiere la suficiente legitimidad y debate público para llevar a cabo esta radical transformación. Evidentemente, un acto legislativo no cumpliría con ninguno de tales requisitos.

Por otro lado, los ponentes también somos optimistas de que en el Congreso de la República la propuesta que hoy presentamos a consideración de los honorables parlamentarios tendrá el trámite ágil y dinámico que una iniciativa de esta naturaleza requiere. Fundamentamos lo anterior en los pronunciamientos que nuestros colegas de las distintas vertientes políticas han hecho sobre el particular. Para darles el justo reconocimiento esos distinguidos Congresistas no firmantes de este proyecto de ley, pero que han hecho previamente declaraciones sobre el tema objeto del mismo, los ponentes nos hemos permitido transcribir a continuación apartes de pronunciamientos que algunos de ellos han hecho sobre el particular. Además de tales declaraciones, presentaremos previamente algunos fragmentos de las reflexiones que sobre el tema ha hecho el ex Presidente Alfonso López Michelsen, quien ha liderado este debate. Veamos.[12]

Alfonso López Michelsen. Ex Presidente de la República:

"Acabemos con el anticipo de la asociación presidencial y adoptemos el régimen parlamentario para sustraernos al jueguito de asimilar políticas y elecciones. Habrá la del Presidente de la República y la del Parlamento, junto con gobernadores alcaldes y diputados" (El Tiempo 8 de febrero de 2004).

"Experiencias de este género se registran cada día. En algunos casos, como fue en el de la señora Thatcher, o del propio Mitterrand, pudieron ser elegidos indefinidamente como primeros ministros y, finalmente, en el ejemplo francés, de Presidente de la República, según la popularidad que alcanzaran en sucesivas elecciones, que tienen un período fijo, sin perjuicio de que el Primer ministro pueda disolver el parlamento si es que le conviene consolidar su prestigio en una nueva elección, cuando los vientos soplan favorablemente en el ambiente electoral.

De la Constitución del Parlamento surgiría, para ser designado por el Presidente de la República, el Jefe del Gobierno con el carácter de Primer Ministro, quien orientaría lo atinente al orden público, a la defensa nacional, a la salud, a la educación, al modelo de desarrollo, al ingreso y al gasto presupuestal, a la estructura física, etc., y a manejar, en asocio del Presidente titular, las relaciones internacionales más delicadas, como serían los conflictos de carácter jurisdiccional." (El Tiempo, 15 de febrero de 2004).

Joaquín José Vives Pérez. Representante a la Cámara. Presidente de la Dirección Nacional Liberal:

"El régimen parlamentario brinda mayor estabilidad a los gobiernos y armonía entre el legislativo y el Ejecutivo, pues el gobierno se forma desde el legislativo y tiene una sola fuente de legitimidad popular. Igualmente, el sistema le otorga más equilibrio y compromiso a los programas de gobierno".

Camilo Sánchez Ortega. Senador de la República:

"En el sistema parlamentario existe una clara independencia entre los poderes, lo que permite, en últimas, agilizar los trámites y procesos que necesitan la administración cabalmente con sus objetivos".

José Renán Trujillo. Senador de la República:

"Desde la expedición de la Constitución de 1991 se viene diciendo que el sistema presidencial en Colombia quedo eunuco, por eso, expreso mi voluntad para abordar la discusión de un posible sistema parlamentario en el país".

Hernán Francisco Andrade Serrano. Senador de la República:

"En teoría el sistema parlamentario tiene sus ventajas frente al presidencialismo".

Juan Fernando Cristo Bustos. Senador de la República:

"Es innegable que el presidencialismo latinoamericano está en crisis. La gobernabilidad en todo el continente se ha visto afectada gravemente en los últimos diez años y no ha habido mecanismos constitucionales ni institucionales que permitan a los países encontrar salidas.

Destacaría que el sistema parlamentario consolidaría un gobierno de mayorías, posibilita una flexibilidad para manejar una situación de crisis, hay un mayor equilibrio de poderes y la relación de poderes es más clara y permanente".

Roberto Camacho Weverberg. Representante a la Cámara:

"Si hay un gobierno malo, cuatro años es un período muy largo para gobernar. Y si es bueno, es lapso es demasiado corto. Con el parlamentarismo, hay tantas elecciones y permanencias en el poder como el pueblo lo decida. Esa es otra ventaja importante".

Telésforo Pedraza Ortega. Representante a la Cámara:

"Este sistema permitiría revivir y fortalecer los partidos políticos que fueron asfixiados y aniquilados por el presidencialismo. Definitivamente, la democracia colombiana merece una mejor suerte, y por eso, el viraje se debe dar hacia el sistema parlamentario".

Carlos Gaviria Díaz. Senador de la República:

"Me parece que el parlamentarismo es una buena opción. Las democracias modernas, incluso en los mismos países latinoamericanos, se están orientando hacia un régimen parlamentario, que garantiza aún más un mayor equilibrio de las ramas que componen el poder público".

Samuel Moreno Rojas. Senador de la República:

"En países desarrollados, especialmente en Europa, vemos que el esquema funciona muy bien, pues hay un partido de Gobierno fuerte, se responde políticamente, la oposición ejerce el control y presenta propuestas distintas. Muchos de los partidos de oposición, por ejemplo, llegan al Gobierno después de un tiempo, lo que permite una mayor alternación en el poder".

Wilson Borja Díaz. Representante a la Cámara:

"De esta manera, nos quitaríamos de encima el problema del caudillismo latinoamericano, que tantos problemas nos ha traído, y de ese presidencialismo absorbente y terrible que tiene la Nación, en el que el Presidente define, manda y sujeta a los demás poderes públicos y, de alguna manera, pretende ejercer funciones jurisdiccionales y legislativas".

Germán Navas Talero. Representante a la Cámara.

"A mí me gusta el sistema parlamentario y su posible adopción en Colombia. De hecho, firmé una propuesta que viene circulando sobre la posible implantación de un sistema semipresidencial".

Conclusión. Adoptar alguna forma de Parlamentarismo. Una opción conveniente para Colombia.

En la crisis del presidencialismo coinciden distintos políticos, académicos y líderes de opinión de todos los sectores de la sociedad, dentro de quienes se destaca el ex Presidente Alfonso López, quien revivió la idea de sustituir el régimen político vigente para establecer uno parlamentario.

Teniendo en cuenta lo anterior, en la primera parte de la presente exposición de motivos se señalaron los criterios que distinguen a los regímenes de gobierno. Luego se expusieron las consideraciones jurídicas y políticas que nos llevaron a elegir el referido mecanismo de reforma a la Constitución.

En adelante se explica el articulado del proyecto de ley. Finalizaremos el documento exponiendo las razones de porqué creemos que el mejor régimen político para Colombia es el semiparlamentario.

Explicación del articulado.

El artículo 374 de la Constitución señala quiénes pueden reformarla, dentro de los que se encuentra una Asamblea Constituyente. El artículo 376 consagra los requisitos básicos que debe contener la convocatoria, la elección y el funcionamiento de la Asamblea, los cuales son tratados por el Título VI de la Ley 134 de 1994, la cual desarrolla los mecanismos de participación ciudadana. De manera que en virtud de tales disposiciones elaboramos el proyecto que sometemos a su consideración y que a continuación describiremos.

El artículo primero convoca a los colombianos a que decidan si convocan o no a una Asamblea Constituyente para que adopte una reforma constitucional que sustituya el régimen de gobierno presidencial por uno semipresidencial o semiparlamentario. Con esto lo que pretendemos es darle libertad a la Asamblea Constituyente para que en su sabiduría decida cuál de estos tipos de regímenes políticos se debe adoptar, no obstante nuestra convicción de que debe ser uno semiparlamentario, en la forma que explicaremos más adelante.

En el artículo 2° señalamos la competencia de la Asamblea Constituyente, la cual será sustituir el régimen presidencial vigente por uno semipresidencial o uno semiparlamentario. Allí se precisan taxativamente los temas sobre los cuales la Asamblea Constituyente podrá modificar artículos. Dichos tópicos son los siguientes: ramas ejecutiva y legislativa del poder público, el sistema electoral y la organización territorial en cuanto se decida que el régimen seleccionado por la Asamblea Constituyente debe adoptarse en las entidades territoriales.

En esta disposición también se consagran unas limitaciones con el fin de ser más precisos en la delimitación de la competencia de la Asamblea Constituyente. De esta forma, se exponen reglas en cuanto a la elección del Presidente, las atribuciones que se podrán delegar al Primer Ministro y la forma en que este designará su gabinete. También se señalan reglas relativas a la elección y el período de las autoridades públicas, los cuales no podrán ser modificados por la Asamblea Constituyente. Igualmente, con el objetivo de no poner en riesgo la estabilidad institucional de la Nación, se indica que "en ningún caso el Congreso podrá adelantar las elecciones de Presidente de la República". Finalmente, esta disposición establece en sus dos últimos parágrafos unas directrices en materia de carrera administrativa.

El tercer artículo señala que el número de delegatarios será de treinta y cinco, cantidad que consideramos conveniente para una efectiva deliberación al mismo tiempo permitiendo una adecuada representatividad. En cuanto al sistema de elección, –consignado en el artículo 4° del proyecto– escogimos uno en el que los delegatarios de la Asamblea Constituyente "serán elegidos en circunscripción nacional, por votación directa, de listas únicas cerradas que presenten los partidos o movimientos políticos. Se escrutará mediante el sistema de cifra repartidora a las listas que superen el 5% de la votación total para la Asamblea".

Los artículos 5°, 6° y 7° señalan la fecha de iniciación de la Asamblea, su período y el lugar donde sesionará. Para evitar suspicacias de cualquier tipo, el artículo 8° señala que a los delegatarios a la Asamblea Constituyente se les aplicará el mismo régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses de los Congresistas. El 9° dispone que el Gobierno Nacional deberá hacer los traslados presupuestales necesarios para el funcionamiento de la Asamblea Constituyente. Y por último, el 10 trata de la vigencia del mismo la cual será a partir del momento de su promulgación.

Reflexión final: Colombia hacía el régimen semiparlamentario

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, los suscritos Senadores hemos resuelto convocar al pueblo colombiano para que se decida si quiere que se convoque una Asamblea Constituyente que tenga como único objetivo el de reformar la Constitución en los aspectos necesarios para implantar un régimen o uno semiparlamentario en la República de Colombia. Como se vio, tal es el mecanismo de modificación constitucional más idóneo tanto política como jurídicamente.

Ahora bien, definido el mecanismo de reforma constitucional y teniendo claridad sobre las distintas tipologías de los regímenes, debemos preguntarnos cuál de ellos es el más adecuado para Colombia. De la forma más respetuosa, y a manera de sugerencia, los suscritos ponentes sugerimos que la Asamblea Constituyente adopte un régimen semiparlamentario, que como se dijo no está enmarcado dentro de la tipología clásica de los regímenes de gobierno.

Para explicar nuestra propuesta, primero, ilustraremos una tabla en la que se encuadren los criterios utilizados para diferenciar regímenes políticos. Después, señalaremos algunas instituciones que debieran desarrollarse dentro del régimen propuesto. Finalmente, expondremos las razones por las que creemos que el régimen semiparlamentario que proponemos, con sus consecuentes instituciones, es el régimen político que más le conviene a Colombia.

Proponemos la elección directa y simultánea de Presidente y de Congreso con el fin de que se consoliden las mayorías parlamentarias que facilite la gobernabilidad. La responsabilidad ante el Parlamento radicaría en que, por un lado, una vez nombrado por el Presidente, el Primer Ministro debe tener una moción de aprobación del Congreso en pleno para su posesión y, por otro lado, que con una moción de censura del Congreso en pleno el Primer Ministro debe dimisionar. Naturalmente el Presidente podría remover en cualquier momento de su cargo a su Primer Ministro. En cuanto a la forma de revocación, esta se hace con el fin de que haya responsabilidad del gobierno frente al Congreso pero sin comprometer la estabilidad institucional del país.

Proponemos que al menos las siguientes instituciones que desarrollen dicho régimen semiparlamentario: el Presidente sería el Jefe del Estado quien mantendría las atribuciones en materia de relaciones exteriores, defensa nacional, orden público, justicia y la declaratoria de los estados de excepción. Las demás serían delegadas a un Primer Ministro que sería nombrado por el Presidente, para cumplir el programa de gobierno sobre la base del cual el pueblo eligió al Jefe del Estado. El Jefe de Gobierno podría o no ser Congresista.

Si se implementara el régimen político propuesto se consolidarían las mayorías parlamentarias con lo que se contribuiría a solucionar el principal problema de los regímenes presidenciales y semipresidenciales: la gobernabilidad. Con ello también habría más fuerza de los partidos políticos y mayor fuerza para enfrentar las crisis de credibilidad. Y tan importante como lo anterior, la gobernabilidad se lograría sin poner en riesgo la estabilidad institucional –principal peligro de los regímenes parlamentarios– toda vez que no habría posibilidad de revocar al Presidente. Por último, y tan importante como todo lo anterior, al igual que en el régimen parlamentario, se promoverían alternativas de oposición.

Rafael Pardo Rueda, Andrés Gonzáles Díaz, Mauricio Pimiento Barrera, Senadores de la República; Luis Fernando Velasco, Sandra Ceballos Arévalo, Representantes a la Cámara.

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