SOLICITUD DE NULIDAD
DE SENTENCIAS C-816, 817 y 818-04

Bogotá D.C., Septiembre 6 de 2.004

Honorables Magistrados
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
E. S. D.

 REF. SOLICITUD DE NULIDAD DE LAS SENTENCIAS C-816, 817 y 818-04

SABAS PRETELT DE LA VEGA, mayor de edad, domiciliado en esta ciudad de Bogotá, identificado con cédula de ciudadanía No. 17.143.470 de Bogotá actuando como ciudadano y en mi condición de Ministro del Interior y justicia, respetuosamente me permito interponer con sustento en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1.997, solicitud de nulidad de la Sentencia C-816 de 2.004 por ostensible violación del debido proceso y, en consecuencia de las Sentencias C-817 y 818 de 2.004 en las que decidió estarse a lo resuelto en aquella.

I- PROCEDENCIA DE LA SOLICITUD DE NULIDAD

Resulta procedente la solicitud de nulidad de la referida sentencia, por las razones [de] hecho y de derecho que expongo a continuación:

El artículo 243 constitucional señala que “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.”, por su parte, el Decreto 2067 de 1.991 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional” reitera que contra las mismas no procede recurso alguno.

Sin embargo, el inciso segundo del artículo 49  del citado Decreto, consagra la posibilidad de declarar la nulidad de los fallos de la Corte, cuando se han presentado violaciones significativas al debido proceso. Sobre el particular se ha señalado:

" Como ya se ha definido por esta Corte, por razones de seguridad jurídica y en virtud de la necesidad de que prevalezcan los postulados y valores que consagra la Carta Magna, solo de manera excepcional podría proceder la nulidad de fallos proferidos por esta Corporación, pues, ‘como resulta de los artículos 241 y 243 de la Constitución Política, las sentencias que profiera la Corte Constitucional en desarrollo de sus atribuciones tienen carácter definitivo, en cuanto resuelven de manera inapelable los asuntos que ante ella se plantean, bien se trata de procesos de constitucionalidad en estricto sentido (control abstracto), ya que aludan a la revisión de los fallos de instancia en materia de protección a los derechos constitucionales fundamentales’".

"No obstante, cuando en el trámite judicial de los asuntos de competencia de la Corte Constitucional se incurra en irregularidades tales que se vulneren el debido proceso, se impondrá entonces dar aplicación directa al artículo 29 de la Constitución, por lo que, en tales eventos, si la irregularidad en cuestión se demuestra y establece con absoluta claridad, será entonces imprescindible en guarda de la integridad y primacía de la Carta declarar la nulidad en que se hubiere incurrido, como lo precisó ésta Corporación 

Así mismo, la Corte  ha precisado el alcance de ésta  disposición, admitiendo por aplicación directa del artículo 29 constitucional, que procede por irregularidades que afecten el debido proceso en cualquier etapa procesal incluyendo la sentencia, como se concluye de la cita que precede:

¨…  Ante el texto expreso del artículo 49 del decreto 2067 de 1991, según el cual ’La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo’, ¿es admisible alegar la nulidad de la sentencia después de dictada ésta, basándose en hechos o motivos ocurridos en la misma sentencia?. La respuesta no requiere complicadas lucubraciones.

El mismo inciso segundo del artículo 49 citado, continúa diciendo: " Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el Pleno de la Corte anule el proceso."

“A la luz de esta disposición, es posible concluir:

“a). La Sala Plena es competente para declarar nulo todo el proceso o parte de él. Pues, según el principio procesal universalmente aceptado,  la nulidad de un proceso sólo comprende lo actuado con posterioridad al  momento en que se presentó la causal que la origina.

“b). Como la violación del procedimiento, es decir, del debido proceso,  sólo se presentó en la sentencia, al dictar ésta, la nulidad comprende solamente la misma sentencia. Y, por lo mismo, únicamente podía ser alegada con posterioridad a ésta, como ocurrió. Nadie podría sostener lógicamente que la nulidad de la sentencia por hechos ocurridos en ésta, pudiera alegarse antes de dictarla.

“Lo anterior no significa, en manera alguna,  que exista un recurso  contra las sentencias  que dictan las Salas de Revisión. No, lo que sucede es que, de conformidad con el artículo 49 mencionado, la Sala Plena  tiene el deber  de declarar las nulidades que se presenten en cualquier  etapa del proceso. Y la sentencia es una de ellas¨.

De lo anterior, se colige que es procedente la solicitud de nulidad de la sentencia en cuestión, razón por la cual procedo a manifestar los motivos de inconformidad:

II- MOTIVOS DE INCONFORMIDAD:

La Sala Plena de la H. Corte Constitucional, mediante fallo del treinta (30) de agosto de dos mil cuatro (2004), decidió “Declarar inexequible el Acto Legislativo 02 de 18 de diciembre de 2003, “Por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo”, por  el vicio de procedimiento ocurrido en el sexto debate de la segunda vuelta.”, lo cual fue informado mediante comunicado de prensa.

En dicha decisión se vulneró flagrantemente el debido proceso, por:

1) Extralimitación de su competencia al otorgarle el carácter de vicios de procedimiento de los Actos legislativos, a supuestos no contemplados en la Constitución Política.

2) Error de apreciación del supuesto de hecho previsto en el artículo 375 de la Carta, al calcular la mayoría decisoria requerida sobre un número de integrantes o miembros de la Cámara de Representantes diverso al existente para la fecha de tal plenaria.

3) Violación al principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial  consagrado en el artículo  228 de la carta, como criterio de interpretación de las normas superiores sobre procedimiento legislativo.

1. POR EXTRALIMITAR SU COMPETENCIA AL OTORGARLE EL CARÁCTER DE VICIOS DE PROCEDIMIENTO DE FORMACIÓN DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS, A SUPUESTOS NO CONTEMPLADOS POR LA CONSTITUCIÓN POLITICA

Ha manifestado la H. Corte:

“La supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la mencionada votación es, de conformidad con los artículos 379 y 241 de la Constitución, y con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno de aquellos vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo, puesto que se encuentra inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos. La Corte no podía sino constatar la existencia de ese vicio de procedimiento y extraer del mismo las conclusiones que la Constitución impone: la inexequibilidad del Acto Legislativo.” Negrilla fuera de texto

Con dicha afirmación desconoce incuestionablemente el debido proceso, al considerar que el levantamiento de la sesión por la mesa directiva de la Cámara, sin reconocer los efectos prácticos y jurídicos de la votación, es, supuestamente, un vicio de procedimiento de los Actos Legislativos, toda vez que la Constitución Política no sólo no lo consagra, sino que de manera perentoria prohíbe que sean declarados inconstitucionales por violación de  requisitos diversos a los establecidos en el Título XII De la Reforma de la Constitución. Así mismo, extralimita la Corte su competencia desconociendo el principio de legalidad de la actuación pública que consagran los artículos 4, 6, 121 y 123 constitucionales,  los cuales a su vez direccionan el debido proceso.
 
 De conformidad con el artículo 241 de la Carta “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin cumplirá las siguientes funciones:

1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicio de procedimiento en su formación. ¨( destaco)
…

El artículo 379 constitucional señala ¨Los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título..¨ ( destaco), del cual hacen parte los artículos 374 a 390 no encontrándose referencia alguna a tal ¨vicio¨ en sus textos.

Al no encontrarse consagrado tal vicio por la Carta, la interpretación de su procedencia viola palmariamente lo establecido en los artículos antes transcritos y, por ende, el marco rector del proceso de constitucionalidad  que debe presidir la labor de la Corte.

Sobre el particular incluso ha señalado la Corte “Esta Corporación, en innumerables providencias se ha referido al derecho al debido proceso definiéndolo como “el conjunto de garantías que buscan asegurar al ciudadano que ha acudido al proceso, una recta y cumplida administración de justicia y la debida fundamentación de las resoluciones judiciales” . El artículo 29 de la Constitución lo consagra expresamente para toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, describiendo el conjunto de garantías mínimas que conforman su núcleo esencial, al señalar que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a la leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”.

“En relación con el cumplimiento de estos postulados de principio, la Corte ha sostenido que a las autoridades judiciales y administrativas les está vedado ejercer funciones sin que medie una clara y expresa atribución de competencia, ni adelantar acciones que no se encuentren previamente definidas en la ley, ya que tal proceder atenta contra el derecho al debido proceso y, en esa medida vulnera el marco de garantías y derechos que tienen las personas vinculadas a una actuación judicial o administrativa.
 
“El juez sólo puede obrar con arreglo a la ley, en virtud del principio de legalidad y que se supone implícito en un Estado Social de Derecho; su sola voluntad discrecional, como criterio para decidir, está definitivamente proscrito de la actuación judicial, porque riñe con la voluntad constitucional e injuria la majestad de la justicia”   Negrilla fuera de texto.

“El carácter fundamental del derecho al debido proceso proviene de su estrecho vínculo con el principio de legalidad al que deben ajustarse no sólo las autoridades judiciales sino también, en adelante, las administrativas, en la definición de los derechos de los individuos. Es pues una defensa de los procedimientos, en especial de la posibilidad de ser oído y vencido en juicio, según la fórmula clásica, o lo que es lo mismo, de la posibilidad de ejercer el derecho de defensa. El derecho al debido proceso comprende no solo la observancia de los pasos que la ley impone a los procesos judiciales y a los procesos y trámites administrativos, sino, también el respeto a las formalidades propias de cada juicio, que se encuentran, en general, contenidas en los principios que los inspiran, el tipo de intereses en litigio, las calidades de los jueces y funcionarios encargados de resolver”   Negrilla fuera de texto

Adicionalmente, y sin perjuicio de lo anteriormente dicho, el Presidente de la Cámara levantó la sesión, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 77 del reglamento del Congreso al encontrar, a su juicio ,  circunstancias que alteraban el orden; norma que por encontrarse en el Capítulo V Sección I Del Régimen de las sesiones y contemplar precisamente las situaciones de excepción que impiden su normal desarrollo, no sólo es predicable cuando en la sesión se esté debatiendo sobre alguna iniciativa, sino también cuando se esté votando; en concordancia con el artículo 132 según el cual “Anunciado por el Presidente la iniciación de la votación, no podrá interrumpirse, salvo que el Congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está votando” (Destaco). 

Sobre el particular es pertinente referir la hipótesis que plantea la Corte, al argumentar  que Existió votación,  se levantó la sesión en forma irregular por demora de la Mesa Directiva y vulneración de los artículos 77 y 132 del Reglamento:

Señala la Corte que  ¨Efectivamente en el momento mismo del levantamiento de la sesión existía un cierto desorden en la sesión, resultado en medida importante de la demora de la mesa directiva, que votó integralmente a favor del proyecto, en “cerrar”, según la terminología del Congreso, la votación y certificar y reconocer su resultado.¨

No hay en los documentos que soportan el trámite legislativo prueba alguna que sustente la afirmación transcrita no sólo porque el ambiente estaba bastante caldeado desde la inciación de la sesión por razones ajenas al informe de ponencia que se debatía  sino porque la apreciación de la Corte sobre la existencia de una demora de la mesa directiva se basa en una apreciación subjetiva; máxime si se considera que ninguna norma consagra un límite temporal dentro del cual se deba cerrar la votación y respecto del cual pudiese predicar una demora.

En derecho, la demora se produce por tardanza en el cumplimiento de una obligación desde que es exigible. Cabe preguntarse entonces, dentro de las circunstancias que rodearon la sesión plenaria del 5 de noviembre, desde que momento era exigible a la mesa directiva cerrar la votación y con fundamento en qué norma se define ese momento.

Al no existir una norma que establezca un momento a partir del cual la mesa estaba en mora de cumplir el presunto deber de cerrar la votación, la sola apreciación de la Corte sobre el tema, que además se produjo con posterioridad a la ocurrencia de los hechos, no puede constituirse en regla de obligatorio cumplimiento para decidir si se configuró o no tal situación. 

Para la Corte ¨el artículo 77 del Reglamento del Congreso confiere a la mesa directiva, y en especial al Presidente, la facultad de suspender un asunto hasta la sesión siguiente, cuando convenga diferirlo por haberse turbado el orden en la sesión. Pero igualmente el artículo 132 del mismo Reglamento del Congreso establece que si se ha iniciado una votación, ésta no podrá interrumpirse salvo que el Congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está votando.¨

Precisa el Alto Tribunal que ¨Una interpretación sistemática de esas dos normas reglamentarias permite concluir que sólo en casos excepcionales puede suspenderse una votación por un quebrantamiento del orden en las sesiones. Pero en el presente caso, un análisis en conjunto de las pruebas incorporadas al expediente, que incluyen el video de la sesión del 5 de noviembre, permite a la Corte concluir que en esa sesión no ocurrió la suspensión de la votación por esas razones excepcionales sino que lo que aconteció fue la supresión del registro y reconocimiento de los efectos jurídicos y prácticos de una votación que ya había sido realizada materialmente. Esas pruebas apreciadas en su conjunto muestran también que la decisión de levantar la sesión y suspender el reconocimiento jurídico y práctico de dichos efectos de la votación no estuvo esencialmente motivada por preservar el orden y la intangibilidad del resultado de esa votación sino precisamente por evitar reconocer sus efectos prácticos y jurídicos.¨Negrilla fuera de texto-

* La discrecionalidad que consagra el artículo 77 citado, facultó al Presidente de la Cámara para apreciar las circunstancias de hecho y las de oportunidad y conveniencia, que a su juicio conllevó a tomar la decisión de suspender la sesión, atendiendo a la importancia que se le confiere a la etapa de la votación, considerada por el artículo 122 del Reglamento, como ¨un acto de demostración de la voluntad colectiva¨; facultad además concordante con la función que como Presidente de la Cámara le atribuye el artículo 43 del reglamento que en su numeral 4 señal ¨ Cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicación del mismo¨.

Dicha discrecionalidad no se encuentra limitada en forma alguna por el grado de turbación del orden, como se podría predicar, a manera de ejemplo, de aquel al que se refiere el artículo 213 de la Carta, que, contrario a éste, lo califica expresamente como grave.

El reglamento reconoce al Presidente un margen razonable de apreciación subjetiva, precisamente porque a él corresponde juzgar si ejerce una potestad propia, según su criterio.

En efecto, en el presente caso el ejercicio del poder discrecional fue legítimo pues como lo reconoce la misma Corte, durante la votación el orden fue turbado,  circunstancia esta que también considera como uno de los casos excepcionales en que puede suspenderse una votación  y no hay pruebas sobre circunstancias que de una parte no exige la norma y de otra,  permitan limitar la competencia discrecional conferida por  la ley, para el manejo del orden de las sesiones, en cabeza  del Presidente de la Cámara pues es a el, y no a la Corte, a quien compete establecer, desde su perspectiva y en el teatro mismo de los hechos, la delimitación de los contornos de la alteración del orden.

No deja se sorprender en el caso que nos ocupa el desconocimiento que  la Corte manifiesta hacia las distinciones fácticas y las estructuras lógicas que las permean, y  el olvido de que las normas se proyectan sobre realidades que necesariamente suscitan diferencias de apreciación de índole subjetiva, provenientes de la perspectiva que se adopte y que deben tomarse en cuenta al evaluar las pruebas.

No es posible fundar un fallo de constitucionalidad  en un conflicto de apreciación entre la Corte y el Presidente de la Cámara sobre la turbación del orden como ocurre en el caso concreto de la sesión del 5 de noviembre, pues esas diferencias sobre lo ocurrido no están en contra de los principios y normas que regulan el trámite de un acto legislativo.

* Por su parte, incurre la Corte en una contradicción pues admite que ¨en casos excepcionales puede suspenderse una votación por un quebrantamiento del orden en las sesiones¨ , reconoce igualmente que existió una turbación del orden en el momento de la votación para concluir luego que en esa sesión no ocurrió la suspensión de la votación por esas razones excepcionales

Además desconoce la Corte que el artículo 132 prohíbe la interrupción de la votación con una salvedad que se presenta cuando el congresista, que en éste evento sería el Presidente de la Cámara, plantea una cuestión de orden consistente, para el caso, en turbación de aquel para lo cual está, además, debidamente legitimado por el artículo 77.

*Adicionalmente no le es dado a la Corte presumir como lo hace que ¨la decisión de levantar la sesión y suspender el reconocimiento jurídico y práctico de dichos efectos de la votación no estuvo esencialmente motivada por preservar el orden y la intangibilidad del resultado de esa votación sino precisamente por evitar reconocer sus efectos prácticos y jurídicos.¨ Esta afirmación involucra una presunción de mala fé que vulnera la Constitución y de la cual no solo no existen pruebas fehacientes, sino que las que existen demuestran lo contrario, esto es que el orden fue turbado durante la votación y estaba turbado en el momento en que se tomó la decisión de levantar la sesión.

Una presunción de tal índole carente de respaldo probatorio implica además una falta de respeto a la majestad y dignidad del Constituyente derivado que era quien actuaba en la discusión y aprobación del Acto Legislativo que nos ocupa. 

En consecuencia no es  posible predicar la existencia de un propósito distinto al de preservar el orden y la intangibilidad del resultado de esa votación y, por lo mismo, tampoco se puede predicar una presunta voluntad por parte de la mesa directiva de evitar reconocer los efectos prácticos y jurídicos o el abandono del deber de consultar la justicia y el bien común que exige el artículo 2 de la ley 5 de 1992 al interpretar el reglamento.

Adicionalmente, ambas votaciones la del 5 y la del 6 de noviembre, simplemente expresan por mayoría la voluntad de la Cámara de debatir el proyecto, voluntad que se concreta en el debate y votación que a continuación se hizo de cada uno de los artículos que integran el proyecto.

Por su parte, el desconocimiento de los efectos prácticos y jurídicos  de la votación no se se “encuentra inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos”, como lo sostuvo la Corte pues incluso, al considerar oponible la votación allí realizada, la misma sí cumplió con los citados artículos que en el sentir de la Corte son exigibles para la aprobación de la ponencia con la que termina el informe; como a continuación se explica.

2.  POR ERROR EN LA APRECIACIÓN DE LOS SUPUESTOS DE HECHO PREVISTOS EN LA NORMA CONSTITUCIONAL COTEJADA ( ARTÍCULO 375 )

La Corte declaró la inexequibilidad del Acto Legislativo 02 de 18 de diciembre de 2003, por vicios de procedimiento, al considerar además que “El vicio consistió en la supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la votación realizada en el sexto debate en la segunda vuelta en la Cámara de Representantes del informe de ponencia el día 5 de noviembre de 2003, la cual no alcanzó la mayoría absoluta requerida por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de los actos legislativos en segunda vuelta..¨ necesaria ¨para la aprobación del informe de ponencia, que es un requisito indispensable para poder entrar a votar el articulado del mismo¨  Negrilla fuera de texto)

Con ello la Corte vulneró el debido proceso contenido en el marco constitucional de trámite de los Proyectos de Acto Legislativo, al apreciar erróneamente los supuestos previstos en el artículo 375 cuya supuesta violación esgrime:

2.1 LA MAYORIA ABSOLUTA EXIGIDA POR EL ARTICULO 375 CONSTITUCIONAL ES PARA LA APROBACIÓN DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO  Y NO DEL INFORME DE PONENCIA

2.1.1 Según se indicó el vicio de procedimiento que a juicio de la Corte ocurriò, gira alrededor de la aprobación del informe de ponencia para debate en plenaria de la Càmara y no del  Proyecto de Acto Legislativo, el cual en estricto sentido se integra por el articulado y el tìtulo como estructura final de la norma a regir.

Sin embargo, el artículo 375 de la Carta Política no hace referencia al informe de ponencia sino a la aprobación del Proyecto de Acto legislativo, expresando su inciso 2 ¨El trámite del proyecto tendrá lugar en dos periodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el gobierno. En el segundo periodo la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara.¨

De la lectura del artículo 375 de la Constitucion se desprende que el encabezamiento del inciso segundo (El trámite del proyecto…) en conjunto con el inciso primero y con la última frase del inciso segundo (la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros…) conforman el sentido lógico de la norma. En efecto, el  artículo 375 de la Carta no puede interpretarse de una forma ligera, sin tener en cuenta que allí se fija un requisito para que un proyecto  llegue a ser un Acto Legislativo.

Así las cosas, el objeto jurídico del inciso 2º del artículo 375 de la Constitución Política es sólo el proyecto de Acto Legislativo y no para el informe de ponencia como lo señala la Corte.. Por consiguiente, la Constitución ordena es la mayoría absoluta en la aprobación del proyecto  y ésta fue efectivamente obtenida.

Por su parte, el artìculo 225 del Reglamento del Congreso señala, reiterando lo dispuesto por el artìculo 375 constitucional:

ARTÍCULO 225. TRÁMITE DE APROBACIÓN. El proyecto de acto legislativo debe ser aprobado en cada una de las Cámaras por la mayoría simple, en la primera vuelta; publicado por el Gobierno, requerirá de la mayoría absoluta en la segunda vuelta. Ambos períodos no necesariamente deben coincidir en la misma legislatura.

Luego se evidencia una vez más que el artículo 375 constitucional no exige la mayoría absoluta para la probación del informe de ponencia, como erradamente lo consideró la Corte, lo cual de contera vulnera el principio de legalidad inmerso en el debido proceso.

2.2.2 Adicionalmente, no se encuentra referencia alguna en la Constitución Política sobre el deber de aprobar el informe de ponencia de los Proyectos de Acto Legislativo, ni tampoco previsión expresa en el Reglamento del Congreso. Respecto de su exigencia por remisiòn al procedimiento legislativo ordinario, que opera por disposición de la ley 5/92 en cuanto las normas del mismo no sean incompatibles con la regulación constitucional, tampoco es clara la fuente legal, pues la norma que consagra la aprobación del informe de ponencia de los proyectos de ley para plenaria, señala que una vez se surta podrà discutirse globalmente el articulado; supuesto que no es compatible con los Proyectos de Acto Legislativo que por su naturaleza exigen la deliberación y votación de cada artìculo, tal como lo ha afirmado la Corte.

Asì, analizando la Carta Política se encuentra que el inciso 4 del artìculo 160 se limita a señalar que ¨Todo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente¨. 
 
En cuanto al Reglamento del Congreso ( Ley 5/92) tampoco existe consagración dentro del procedimiento de formación de los actos legislativos que señale expresamente el deber de someter a votación el informe de ponencia. Por su parte, en cuanto a la procedencia de su aprobaciòn en virtud de la remisiòn a las de reglas de procedimiento legislativo ordinario, que de conformidad con el artìculo 227 del reglamento del Congreso, tendrán plena aplicación y vigencia en el tràmite legislativo constituyente cuando ¨no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales¨.

 Sobre el particular es pertinente recordar que tratándose de debate en Comisión, de acuerdo con el artìculo 157  ¨Si el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate¨, lo que se explica por cuanto el 8 consagra sobre la discusión de la ponencia que ¨ Resueltas las cuestiones fundamentales, se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, y aún inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la Comisión. Al tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los Ministros del Despacho o los miembros de la respectiva Cámara, pertenezcan o no a la Comisión. ..¨

Por su parte, respecto al debate en Plenaria, cabe resaltar que es bastante discutible que exista la obligación de someter a aprobación el informe de ponencia de los Actos legislativos en debate para plenaria, por remisión al  176 del reglamento del Congreso relativo al tràmite de proyectos de ley en plenaria, el cual establece como efecto connatural a la aprobación del informe de ponencia, que el proyecto se discuta globalmente, como se aprecia de la lectura de su texto:

ARTÍCULO 176. DISCUSIÓN. El ponente explicará en forma suscinta la significación y el alcance del proyecto. Luego, podrán tomar la palabra los Congresistas y los Ministros del Despacho.
Si la proposición con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un Ministro o un miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos.¨( destaco)

La aplicación extensiva de tal artículo al trámite de los proyectos de Acto legislativo no es clara, en virtud de los propios señalamientos de la Corte Constitucional que ha entendido que la discusión de los Proyectos de Acto Legislativo no puede hacerse globalmente o en bloque .
Al no existir una fuente legal de la que pueda derivarse claramente la obligación de someter a aprobación el informe de ponencia para plenaria de los Proyectos de Acto Legislativo, no es razonable que el Proyecto de Acto Legislativo Antiterrorismo, que fue ampliamente debatido y aprobado con mayorìa absoluta tanto en primera como segunda vuelta, termine siendo declarado inexequible al interpretarse un supuesto vicio en la aprobación del informe de ponencia en sexta vuelta ante plenaria de Càmara al dotarlo del carácter de   ¨requisito indispensable para poder a entrar a votar el articulado mismo¨.

2.2.3 Aún si forzosamente se aceptara que el informe de ponencia para debate en Plenaria debe ser sometido a aprobación, menos claro aún es que se interprete que requiere voto favorable de la mayorìa absoluta. Como ya se indicó, la exigencia de tal mayoría en la segunda vuelta de los proyectos de acto legislativo la consagra expresamente el artículo 375 constitucional para el ¨Proyecto¨, esto es, articulado y título, no para el informe de ponencia.

La mayoría absoluta, al ser excepcional, requiere de consagración taxativa y concreta directamente en la Constitución Política, no pudiendo tener como fuente normas legales ni muchos menos interpretaciones analógicas; lo anterior según lo dispone expresamente el artículo 145 de la Constitución cuyo tenor es:

“ARTICULO 145. El Congreso pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.”   ( destaco)

Luego, de llegar a considerarse que el artìculo 176 del reglamento del Congreso es aplicable al trámite de los proyectos de Acto legislativo  - lo que implicaría su observancia plena suponiendo entonces que habría lugar a la posibilidad de discutirlos y aprobarlos en bloque- , el informe de ponencia para plenaria tendría que aprobarse por mayoría simple, más no por mayoría absoluta, por carecer de consagración constitucional expresa.

Sin embargo, cabe advertir en éste punto que la decisión de la Corte de declarar inexequible el Acto Legislativo omitiendo la apreciación de la realidad fáctica se evidencia cuando afirma que aún si se admitiera el argumento que no se requería una mayoría calificada para la aprobación del informe de ponencia en la segunda vuelta – tesis que la Corte no comparte -, el vicio señalado subsiste porque el efecto práctico de la votación habría sido el hundimiento del proyecto.

Así las cosas, si el efecto práctico de la votación es el hundimiento de proyecto cuando no se alcanza la mayoría requerida, la Corte incurre en una evidente contradicción  al asumir  teóricamente como válida la hipótesis de la mayoría simple - mayoría que se superó con la votación del 5 de noviembre de 2003 como se observa en el Acta  publicada en la Gaceta del Congreso 617 de 2003- y concluir al mismo tiempo que dicho efecto práctico se produce también cuando se acepta que la mayoría requerida es simple

2.2  LA VOTACIÓN DEL INFORME DE PONENCIA ALCANZO LA MAYORIA ABSOLUTA QUE A JUICIO DE LA CORTE DEBIA EXIGIRSE EN APLICACIÓN DEL ARTICULO 375 CONSTITUCIONAL

Sin perjuicio de lo señalado anteriormente en cuanto a la improcedencia de la exigencia de la mayoría absoluta de que trata el artículo 375 constitucional para la aprobación del informe de ponencia,  incluso aún a la luz de tal exigencia ¨establecida¨ por la Corte, no habría lugar al hundimiento del Proyecto pues la misma se obtuvo en la sesión del 5 de noviembre.

Como se explica a continuación, la decisión contenida en la sentencia C-816-04 se adoptó sin realizar la verificación del supuesto de hecho previsto en el artículo 375 de la Carta Política, lo que condujo a que una apreciación contraria a la realidad, sirviera de fundamento para deducir un vicio procedimental que por tal motivo no se configuró. En efecto, la labor propia de la Corte Constitucional tendiente a concluir si el trámite legislativo se ajustaba al canon constitucional que aplicó, requería el análisis y valoración completa de las pruebas conducentes a verificar la realidad; no obstante, adoptó la decisión teniendo en cuenta solamente algunas afirmaciones parlamentarias y no consideró otras escenciales que incluso reposaban en la propia Acta de la sesión plenaria, COMO LO ERAN LAS CANCELACIÓNES DE LAS CREDENCIALES DE LOS REPRESENTANTES DEL VAUPES

Así, indicó la Corte que ¨ Ese día la votación del informe de ponencia se hizo nominalmente y los resultados de quienes votaron a favor y en contra aparecen registrados en la Gaceta del Congreso 617 de 2003 y no alcanzaron los 84 votos de mayoría absoluta exigidos por la Constitución y reconocidos explícitamente por los miembros de la mesa directiva de la Cámara como necesarios para la aprobación del informe de ponencia, que es un requisito indispensable para poder entrar a votar el articulado mismo.”  Negrilla fuera del texto

Por su parte, el Presidente de la Corte Constitucional, vocero oficial de los asuntos decididos por la misma según lo establece el reglamento interno ( art. 9 lit c) el pasado 1° de Septiembre declaró ante la emisora RCN: “Pues bien si existe el 379, que dice que cuando se presenten eso vicios que están en ese título la norma puede ser declarada inconstitucional y uno de los requisitos para que sea constitucional es que en la segunda vuelta haya una mayoría calificada …Se llamó a lista, votaron todos los que estaban presentes y todos sabían inmediatamente como iban sumando los votos y todo el mundo se dio cuenta que se necesitaban 84 votos y  que sólo se llegó  a 83 votos. ..¨ Negrilla fuera de texto

Siendo éste el argumento que, según el vocero oficial de los asuntos decididos por a Corte, en últimas condujo a tal declaratoria de inexequibilidad, el error en que incurrió la Corte al señalar que ese resultado implicaba en la práctica el hundimiento del proyecto por calcular la mayoría decisoria requerida sobre un número de miembros de la Cámara de Representantes diverso al existente para la fecha de tal debate, configura una violación al debido proceso tal que conlleva a la nulidad la citada sentencia, toda vez que le otorga entidad de vicio de procedimiento a un supuesto que no se configuró a la luz de lo dispuesto por el mandato constitucional cotejado (artículo 375 de la Constitución en armonía con el 119 ordinal 1 del Reglamento del Congreso.) , entre otras por las siguientes razones:

• El concepto de miembros de la Cámara como parámetro para calcular la mayoría absoluta

La aprobación requerida por el artículo 375 de la Constitución Política alude al ¨ voto de la mayoría de los miembros de cada cámara” . ( destaco)

Si acudimos al  Diccionario de la Real Academia como herramienta para determinar el alcance de la norma, tenemos que: miembro significa ¨Individuo que forma parte de un conjunto, comunidad o cuerpo moral¨, .

En el caso del Congreso de la República, tienen tal carácter quienes son acreditados, ya sea como Senadores o Representantes, por la autoridad electoral y se han posesionado como requisito previo para el ejercicio de sus funciones.

Así, en virtud de las atribuciones conferidas por la Carta Política al Consejo Nacional Electoral, a éste le corresponde, mediante la expedición de credenciales, la certificación sobre la calidad de congresistas, ya sea en virtud de la declaratoria de elección, o en el caso de los candidatos de la misma lista que entran a reemplazar al elegido por causa de faltas temporales o absolutas.

Lo indicado ha sido respaldado por la Corte Constitucional, como puede apreciarse en los apartes del fallo que a continuación se transcribe:

¨ 17. La ley 5ª de 1992 "por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes", tiene el carácter de ley orgánica y ha debido expedirse, por tanto, con la aprobación de "la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara". Se advierte en las demandas que el artículo 28 de la ley acusada (30 del respectivo proyecto), no recibió dicha aprobación en el segundo debate del Senado (51 votos de un total de 102 miembros) y Cámara (62 votos de un total de 161 miembros).
 
18. Si bien el artículo 171 de la C.P. se refiere al número de miembros que integran el Senado de la República y precisa ese número en 102, el artículo 151 se ocupa de especificar el quórum decisorio para adoptar una ley orgánica y lo hace en relación con  la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara. La mención de los "miembros" en la determinación del quórum obliga a no tomar como base de la votación a los simples "asistentes". Pero dado que la norma ordena contabilizar la mayoría respecto de los votos de los miembros, debe necesariamente tratarse de miembros activos, esto es, en ejercicio de sus funciones. No es miembro activo, porque carece de capacidad para votar, el senador a quien se le suspenda o cancele su credencial.
 
19. Del acta de plenaria del día 6 de mayo de 1992 del Senado de la República (Anales del Congreso Nº 67), puede deducirse que el Dr José Ignacio Díaz-Granados, por Decisión del H. Consejo de Estado, tenía suspendida su credencial de Senador. De otra parte, en la plenaria, varios Senadores advierten que el Senador Samuel Alberto Escrucería, en virtud de una decisión judicial "está en suspenso en el ejercicio de sus funciones" (Anales del Congreso, Nº 67, pág. 11). Así las cosas, en un momento dado la Presidencia se vió en la necesidad de preguntar a la Corporación, "si en las actuales circunstancias para la toma de decisiones, se considera la base de 100 Senadores, a los cuales contestan negativamente dos honorables Senadores y positivamente el resto. En consecuencia ha sido aprobada esta decisión" (ibid, pág. 9).
 
20. Tanto sobre la base de 100 como de 101 miembros activos, la votación que obtuvo el artículo 28 de la ley 5ª de 1992, califica con mayoría absoluta. No pudiéndose contabilizar la fracción de un voto, en la hipótesis más restrictiva, la interpretación debe favorecer el principio democrático y entender que la mayoría se configura con el voto capaz de dirimir un eventual empate entre los miembros activos.¨    Subrayado fuera de texto

Igualmente, consultada la doctrina constitucional extranjera sobre la base para calcular las mayorías requeridas en la votación del parlamento, se encuentra igualmente que se excluyen quienes no son miembros activos del mismo, como ocurre en gracia de ejemplo en España, Francia e Italia:

*España. “El artículo 79.1 C.E. dispone que para adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con la asistencia de la mayoría de sus miembros...¨ “No contienen nuestros Reglamentos la forma de computar el quórum.  No obstante, es ya costumbre no incluir en el cómputo más que a los Diputados o Senadores efectivamente existentes en cada momento, de tal modo que se excluyen a estos efectos las vacantes producidas por renuncia, fallecimiento, etc., hasta tanto resulten cubiertas.  También se ha excluído a los Diputados que no han adquirido su condición plena por no haber prestado el juramento o promesa de acatamiento de la C. E.”  Negrilla fuera de texto

*Francia. “El voto, que cierra el debate manifestando la decisión de la Asamblea, sólo está sometido a las reglas del quórum si un presidente de grupo lo pide:  en cualquier caso, es necesario que la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea (calculada sobre los escaños efectivamente provistos) estén presentes en el recinto del Palacio de la Asamblea¨ . Negrilla fuera de texto

*Italia. “También para las Cámaras (como para cualquier colegio) es necesario un determinado número mínimo de presentes (llamado número legal) para la validez de las propias deliberaciones.  Ahora bien, a diferencia de otros parlamentos ... entre nosotros la exigencia de protegerse contra incorrectos golpes de mano de grupos bastante restringidos ha inducido a exigir, en mérito (art. 64 de la Constitución), la presencia de la ‘mayoría de los componentes’ de la asamblea.  Pero, primero la costumbre y después las normas reglamentarias, han facilitado la verificación de tal quórum permitiendo la sustracción del total de los componentes, además de aquellos correspondientes a los escaños vacantes (seggi resisi vacanti), también los miembros ausentes por un encargo recibido de las Cámaras ...”  Negrilla fuera de texto.

• El número de miembros de la Cámara el 5 de noviembre de 2003

A la fecha del sexto debate del Acto Legislativo Antiterrorismo, la Cámara de Representantes se encontraba integrada por 164 miembros y no por 166, al presentarse  vacancia definitiva y sin reemplazo posible en ese momento de los dos representantes del Vaupés FABIO ARANGO TORRES Y JAVIER MIGUEL VARGAS, dadas las particularidades del fallo del Consejo de Estado en virtud del cual tuvo ocurrencia, tal como se explica en detalle más adelante.

Tal circunstancia, de esencial importancia para efectos de determinar el número de miembros de la Cámara, fue referida en el oficio SbG2.1.858-03, suscrito por el subsecretario general de la Cámara de Representantes y referente a la asistencia de los representantes a la  sesión plenaria del 5 de noviembre de 2.003, en el que se incluye como Nota la siguiente: ¨Los representantes a la Cámara Arango Torres Fabio y Vargas Castro Javier, les fue decretada pérdida de credencial como Congresista¨ . No obstante éste oficio  hace parte integral del Acta de Plenaria Número 077 de la sesión de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 617 de 2.003 ,cuyo conocimiento estuvo a disposición de la Corte, como se evidencia en el aparte citado del Comunicado de Prensa en el que hace mención expresa a ésta Gaceta, el mismo no fue valorado.

Ratifica el número de miembros citado el secretario general de la Cámara de Representantes quien en certificado que se adjunta a la presente señala que ¨el número total de integrantes de la Cámara de Representantes, para el día cinco (5) de noviembre de dos mil tres (2.003) era de 164, acreditados por la autoridad electoral.¨ (Destaco)

• Equivalencia de la mayoría absoluta de acuerdo al número de miembros de la Cámara el 5 de noviembre de 2003

La mayoría absoluta es el resultado de una ecuación matemática que corresponde a  la mitad más uno de los miembros de la respectiva Cámara; luego su equivalencia numérica es objetiva y no deviene del número de votos que en su sentir señalen los miembros de la mesa directiva, como pretende la Corte fundamentar los ¨84 votos al indicar que fueron reconocidos explícitamente por los mismos; mucho más cuando la referencia que en su momento hicieron al tema aludía expresamente al ¨proyecto¨ de acto legislativo y no a la ponencia.

En efecto, el punto de partida indispensable para determinar tal mayoría es el número de miembros de la Cámara, que como ya se indicó correspondía a los acreditados como tales por la autoridad electoral y cuyo número ascendía a 164 para la fecha del sexto debate en la segunda vuelta en la Cámara de Representantes, luego la mitad (82) más uno equivalía a 83 votos favorables; cifra que corresponde exactamente a la que se obtuvo en la sesión del 5 de noviembre,  por lo que el requisito de ¨mayoría absoluta exigido por el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1 del Reglamento del Congreso para la aprobación de actos legislativos¨ que según el argumento de la Corte debía obtener el informe con el que termina la ponencia sí fue cumplido; luego carecería de sustento material el vicio procedimental del que se le acusa.

En suma, se evidencia que la Corte no puede fallar la inconstitucionalidad del Acto Legislativo apoyada en un error de apreciación de la Cámara al señalar que el número de votos requerido era de 84 olvidando que el número de miembros acreditados con la Credencial expedida por la organización electoral no era de 166 sino de 164. Si la Mesa directiva de la Cámara incurrió en un error al señalar el número de votos requerido, ello no puede ser apreciado por la Corte como una verdad indiscutible, máxime considerando que la falta absoluta de dos integrantes de la Cámara estaba debidamente acreditada al comienzo de la sesión del 5 de noviembre como se observa en el Acta publicada en la Gaceta del Congreso 617 de 2003 cuyo contenido fue conocido por la Corte. 

• La integración de la Cámara por 164 miembros de la Cámara – inexistencia de los dos miembros del Vaupés durante el periodo comprendido entre el 13 de Agosto/2003 y el  1 de Abril/2004 

Como ya se mencionó, a la fecha del sexto debate del Acto Legislativo Antiterrorismo, la Cámara de Representantes se encontraba integrada por 164 miembros y no por 166, al presentarse  vacancia definitiva y sin reemplazo de los dos representantes del Vaupés FABIO ARANGO TORRES Y JAVIER MIGUEL VARGAS.

Lo anterior, como consecuencia de la falta absoluta originada en declaratoria de la nulidad de la elección de los dos representantes a la Cámara por la circunscripción territorial del Vaupés antes referidos y la cancelación de sus credenciales, mediante providencia del Consejo de Estado del 11 de octubre de 2002; vacancia definitiva que sólo podría entrar a suplirse, según los términos de tal decisión judicial, una vez fueran convocadas y realizadas por las autoridades competentes las elecciones de Representantes a la Cámara para la circunscripción del Vaupés únicamente en el corregimiento de Acaricuara y en las inspecciones de Yapú y Yuruparí del municipio de Mitú y en los municipios de Taraira y Caracú; de tal forma que únicamente cuando éstas fueran celebradas, procedería el escrutinio general .

Las vacancias definitivas originadas en faltas absolutas tienen la vocación de afectar el número total de miembros de la Corporación, y es precisamente por ello que la propia Corte ha señalado que ¨..Al presentarse la falta absoluta del Congresista, se hace necesario suplir la vacancia definitiva en los términos previstos en los artículos 134 y 261 de la C.Nal., en aras de MANTENER el número total de miembros de las respectivas cámaras a que se refiere la Constitución Política¨  y que la regla general dispuesta por la Constitución y la ley es que tan pronto se produzca la vacancia absoluta del Congresista por configurarse una de las causales señaladas, aquella debe ser suplida por el candidato no elegido según el orden de inscripción, sucesivo y descedente de la lista correspondiente al mismo Congresista, sujeto de la falta absoluta.

Sin embargo, la propia normatividad contempla una excepción a ésta forma de reemplazo de la vacancia absoluta cuando la causal es la nulidad de la elección, caso en el cual se procede de conformidad como lo establezca la sentencia respectiva. En tal sentido señala el aparte pertinente del artículo 278 de la Ley 5 de 1.992:

¨ARTÍCULO 278. REEMPLAZO. La falta absoluta de un Congresista con excepción de la declaración de nulidad de la elección, a lo cual se atenderá la decisión judicial, autoriza al Presidente de la respectiva Cámara para llamar al siguiente candidato no elegido en la misma lista del ausente, según el orden de inscripción, y ocupar su lugar. En este evento el reemplazo deberá acreditar ante la Comisión de Acreditación Documental su condición de nuevo Congresista, según certificación que al efecto expida la competente autoridad de la organización nacional electoral.¨

Cabe advertir que frente a la nulidad de la elección de los señores FABIO ARANGO TORRES Y JAVIER MIGUEL VARGAS como Representantes a la Cámara por Departamento del Vaupés no era posible suplir la vacancia absoluta de conformidad con la regla general  dispuesto en la Carta Política y en la ley 5 de 1992, no pudiendo el Presidente de la respectiva Cámara llamar al siguiente candidato no elegido en la misma lista del ausente, según el orden de inscripción, y ocupar su lugar.

Por tanto, no se trató de un caso ordinario de nulidad electoral que permitiera suplir sin traumatismos la vacancia absoluta que se presentó sino de un caso especial donde se procedió a decretar la nulidad de las elecciones impugnadas, PERO NO PARA ORDENAR UN NUEVO ESCRUTINIO SINO PARA REALIZAR LAS ELECCIONES EN AQUELLOS LUGARES EN DONDE NO PUDIERON ADELANTARSE POR RAZONES DE ORDEN PUBLICO, PROCEDIENDO EL ESCRUTINO GENERAL DEL DEPARTAMENTO  UNICAMENTE CUANDO ESTAS SE SURTIERAN.

La decisión del Consejo de Estado se fundamentó en que el 10 de marzo de 2.002 no se desarrolló el debate electoral en los municipios de Carurú y Taraira y en 4 mesas de votación situadas en un corregimiento y 2 inspecciones del municipio de Mitú, toda vez que grupos al margen de la ley destruyeron documentos electorales e intimidaron a la población para impedir que votaran, considerando que  tales actos de violencia  tenían la vocación de generar la nulidad de las elecciones al afectar el resultado electoral, en detrimento del derecho constitucional al sufragio y de los mandatos contenidos en los artículos 40, 258 y 260 de la Carta Política. De hecho, como lo manifestó el Ministerio Público y lo aceptó el Consejo de Estado la nulidad de la elección en el Vaupés “consagra un “evento muy particular” en el que la violencia impidió la existencia de escrutinios y afectó el pronunciamiento de un gran número de sufragantes. … En otras palabras, el acto electoral resulta nulo por la ausencia de resultados electorales en municipios e inspecciones de policía, con lo cual se desconocen los principios constitucionales de participación y pluralismo…¨ Negrilla fuera del texto

La nulidad electoral en los términos de la citada decisión judicial, no afectó sólo la elección ¨personal¨de los representantes FABIO ARANGO TORRES Y JAVIER MIGUEL VARGAS sino la propia representación del departamento del Vaupés en la Cámara, al quedar sujeto el escrutinio general del departamento a la convocatoria y práctica de elecciones en los lugares del mismo en que no fueron realizadas el 10 de marzo de 2.002.

Adicionalmente, tal decisión judicial aparejó la inexistencia de la respectiva representación que por derecho propio consagra el artículo 176 de la Carta Política en cabeza de cada circunscripción territorial al señalar  ¨Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial¨ , ya que de conformidad con el Decreto No.55 del 18 de Enero de 2002 ¨Por el cual se fija el número de representantes a la Cámara que se elegirán por Circunscripción Territorial, del Distrito Capital y Circunscripción Nacional Especial¨    al departamento del Vaupés le correspondía elegir a dos representantes en las elecciones para el periodo 2002-2006.

La inexistencia de integrantes a la Cámara por tal Departamento se evidencia de tal forma que incluso se adecúa al mandato de realización de nuevas elecciones que consagra el Código Nacional Electoral así:

Artículo 129. Cuando por sentencia ejecutoriada se declare nula la elección de la mitad o más de los Senadores de la República, o de los Representantes a la Cámara, o de los diputados a la asamblea, correspondientes a determinada circunscripción electoral, y en caso de que, por faltas absolutas de principales y suplentes, los senadores, representantes, diputados de una circunscripción electoral queden reducidos a la mitad o menos del número correspondiente, el Gobierno convocará a elecciones para llenar las plazas vacantes, y fijará la fecha en que deban verificarse.
Servirán para esta elección las mismas listas de sufragantes que se utilizaron para la precedente.

De hecho el citado fallo quedó ejecutoriado el 8 de julio/2003 y dio lugar a la declaratoria de falta absoluta de los dos representantes del Vaupés a partir del 13 de Agosto/2003; y sólo hasta el 21 de marzo/2004 fueron realizadas las elecciones ordenadas por el Consejo de Estado, realizándose el escrutinio general del departamento y procediendo la autoridad electoral a realizar el 28 de marzo/2004 la declaratoria de la elección y la entrega de las respectivas credenciales a FABIO ARANGO TORRES y JAVIER MIGUEL VARGAS, quienes resultaron nuevamente elegidos  y tomaron posesión el 1 de Abril/2004

Así las cosas, si la Cámara de Representantes como lo señala el artículo 176 de la Carta Política la conforman los representantes elegidos en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales, una vez declarada la nulidad de la elección en el Vaupés, dadas las particularidades del fallo, es claro que no había representantes por dicha circunscripción, por lo que mal podría afirmarse que el número de miembros que integraban la corporación el 5 de noviembre de 2003 era de 166; máxime si se considera que en el caso que nos ocupa el número de integrantes de la Cámara de Representantes  se vio afectado no solo por la ausencia de los elegidos, sino, especialmente, por la imposibilidad fáctica y jurídica de remplazarlos directamente. Lo anterior hace aplicable al caso que nos ocupa el principio del Derecho conforme al cual Imposibilium nulla obligativo est

En consecuencia, si el único número posible de miembros de la Cámara de Representantes el 5 de noviembre de 2003 era de 164, es sobre esta base y no sobre 166 que debe calcularse la mayoría absoluta. Bajo tal entendido, dicha mayoría la configuraban en ese momento y por razones ajenas a la voluntad de la corporación, 83 votos favorables, cifra que, como se desprende del Acta de la sesión Plenaria de la Cámara del 5 de noviembre/2003 publicada en la Gaceta 617/2003 y de las declaraciones del Presidente de la Corte Constitucional, se logró en la fecha mencionada, razón por las cual el efecto práctico de la votación no podía haber sido el hundimiento del proyecto, pues la misma corresponde  a ¨la mayoría de los miembros ¨ de la cámara que exige el artículo 375 de la Carta Política.

3. VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL (CP ART. 228), COMO CRITERIO DE INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS SUPERIORES SOBRE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

La prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228), como criterio de interpretación de las normas superiores sobre procedimiento legislativo es inmanente al debido proceso y está ligado al llamado “principio de instrumentalidad de las formas”, en virtud del cual las normas procesales no constituyen un fin en sí mismas, sino que sirven para la actualización de valores sustanciales.

Este principio, que la Corte Constitucional ha reconocido como relevante para estudiar el proceso de formación de las leyes  implica que ” las reglas de aprobación de los proyectos no tienen un fin en sí mismo, y por ello deben ser interpretadas a la luz de los valores sustantivos que esas reglas pretenden realizar (CP art. 228).”  

Sin embargo, no tuvo en cuenta la Corte la verdadera voluntad de la Cámara, desconociéndose así la prevalencia del derecho sustancial, según se refiere a continuación:

3.1 EL ALCANCE DEL INFORME DE PONENCIA FRENTE AL TRAMITE LEGISLATIVO DE LOS PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO

Consideró la Corte que ¨la aprobación del informe de ponencia,  es un requisito indispensable para poder entrar a votar el articulado mismo¨ señalando además que debe realizarse por mayoría absoluta, con lo cual a su vez terminó otorgándole al informe de ponencia una jerarquía superior a la del propio debate y votación del proyecto, desconociendo en últimas el principio de interpretación del reglamento del Congreso referente a la regla de las mayorías:

¨ARTÍCULO 2o. PRINCIPIOS DE INTERPRETACIÓN DEL REGLAMENTO. En la interpretación y aplicación de las normas del presente Reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes principios:
.
3. Regla de mayorías. El Reglamento debe aplicarse en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común. ¨

Bajo tal entendido, se desconoce el debido proceso al interpretar que aspectos relacionados con el sometimiento a consideración del informe de ponencia, por su naturaleza accesorio, conlleva el vicio de la votación del  articulado del proyecto, el cual no sólo fue ampliamente debatido sino aprobado por mayorías superiores a la absoluta requerida expresamente para el proyecto por el artículo 375 constitucional, en la plenaria de la Cámara realizada el 6 de noviembre de 2.003 , según Acta No. 078 publicada en la Gaceta del Congreso N° 663 de 2003:

Cabe advertir que ni la naturaleza del informe de ponencia ni las normas superiores que regulan el trámite legislativo de los Actos legislativos, permiten llegar a la conclusión de la Corte:

En relación con la naturaleza del informe de ponencia se ha señalado ¨ el objetivo primordial del informe de ponencia es la presentación analítica formal del tema y no simplemente la manifestación personal de una posición del Congresista, pues aquella exposición, indispensable y válida en una democracia, deberá presentarse a lo largo de las discusiones y debates que la Constitución dispuso para ello. Esto significa que si bien es cierto que el (los) ponente (s) tiene (n) un deber legal y constitucional de presentar su posición frente al tema objeto de estudio, no es menos cierto que la finalidad primordial de las ponencias es la de realizar un examen serio, razonado y detallado del asunto que se somete al trámite legislativo.  ( destaco) En cumplimiento de lo anterior, el ponente puede proponer ya sea debatir el proyecto, o negarlo archivándolo.

La proposición de dar debate al proyecto de Acto Legislativo con la que termina el informe de ponencia no equivale a la propia realización material del debate, que es en esencia el requisito para poder entrar a votar el articulado mismo.

¨La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara. Es inherente al debate la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio. El debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella..

Tanto los proyectos de ley como los de Acto Legislativo se llevan al Congreso de la República precisamente para que éste debata acerca de su contenido, examine en profundidad el alcance y los propósitos de la propuesta y adopte de manera autónoma su decisión, según lo que estime conveniente en la materia de la cual se ocupa. ..¨ Negrilla fuera de texto

En tal sentido es pertinente resaltar que la proposición con la que termina el informe de la ponencia, en caso de ser favorable se circunscribe a señalar ¨Dése el correspondiente debate al Proyecto de Acto Legislativo¨., y es en tal medida que constituye un simple acto de tràmite, pues su aprobación no excluye del debate y aprobaciòn al respectivo articulado del proyecto.

Así, la tesis adoptada por la Corte Constitucional vulnera el debido proceso en tanto incluye valoraciones y consecuencias jurídicas contradictorias al poner en pie de igualdad la votación del informe de ponencia con la votación del proyecto considerando que:

• La norma constitucional que se considera violada (artículo 375) cuando exige una mayoría absoluta durante lo segunda vuelta se refiere a la aprobación del “proyecto” y no del informe de ponencia y

• Después de una amplia discusión éste se votó artículo por artículo obteniéndose los siguientes resultados consignados en la Gaceta del Congreso N° 663 de 2003:

   Como puede observarse, si se acepta la tesis conforme a la cual la votación del informe de ponencia no obtuvo los votos requeridos nos encontramos frente a una evidente contradicción, pues la proposición que se limita a decidir si se realiza o no el debate que culminaría con la aprobación o negación del contenido de los artículos del proyecto, primaría, en este caso, sobre las mayorías que aprobaron el contenido mismo de cada artículo.

Además  tal hermenéutica va en detrimento de  la libre discusión democrática, puesto que es contrario al principio de las mayorías que existiendo el número de votos que exige la Carta Política para aprobar lo esencial que es “el proyecto de Acto Legislativo” (el contenido del articulado) y constando la realización material del debate correspondiente, prevalezca  la interpretación contenida en la sentencia que privilegia la votación sobre algo accesorio como es el informe de ponencia haciendo nugatorio todo el trabajo  realizado por el Congreso para tramitar debatir y expedir el Acto Legislativo 02 de 18 de diciembre de 2003, con lo cual de contera se institucionalizaría la norma de interpretación consistente en que lo principal corre la suerte de lo accesorio.

No puede pasarse por alto además que, en sana lógica, la aprobación del articulado del Proyecto por las mayorías requeridas, previo su debate amplio y puntual, lleva implícita la decisión de haber estado de acuerdo con la determinación de darle debate, pues de otra forma se llegarìa al absurdo de adoptar iniciativas legislativas que el Congreso hubiese considerado no ameritaban ser debatidas.

La expuesto por la Corte no encaja dentro de una interpretación armónica de la Carta Política, cuyos principios, en especial el consagrado en el artículo 3 no permiten concebir en cabeza de la Corte un poder tan absoluto que la ponga por encima del Congreso  de la República

3.2 . CONVALIDACION DE EVENTUALES VICIOS  DENTRO EL PROPIO TRÁMITE LEGISLATIVO

El trámite constitucional fijado para la aprobación de un proyecto de Acto Legislativo por el congreso cumple una función primordial en la materialización del principio de la soberanía que el pueblo ejerce a través de sus representantes y es a la luz de esa finalidad y no de un criterio cuantitativo que las normas que lo regulan han de ser interpretadas de manera razonable y armónica.

La Corte acepta la validez de la aplicación del artículo 77 del Reglamento del Congreso pero concluye equivocadamente que la sesión se levantó para evitar reconocer los efectos prácticos y jurídicos de la votación. Además considera que en virtud de la apelación, al ser restablecida la sesión se debió dar aplicación al artículo 132 de la Ley 5 de 1992.

Las consideraciones anteriores, parten del supuesto desacertado conforme al cual la mayoría absoluta en el caso que nos ocupa requería de 84 votos favorables, cuando en realidad solo requería de 83, cifra que como se demostró antes,  fue alcanzada en el curso de la reunión.

Pero aún, si en gracia de discusión se aceptara que  se presentó una irregularidad respecto de la aplicación del artículo 132 del Reglamento del Congreso que invalida la votación realizada al día siguiente, no es menos cierto que dicho artículo no puede interpretarse en forma aislada, máxime considerando que el citado Reglamento del Congreso establece en su artículo segundo los principios que deben tenerse en cuenta en la interpretación y aplicación de las normas contenidas en la Ley 5 de 1992, uno de los cuales es el Principio de corrección formal de los procedimientos que  “Tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones.”

Sobre el particular es pertinente traer a colación lo señalado por la propia Corte :

¨ ..en primer término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia nacionales y extranjeras. Así, en derecho comparado, el Tribunal Constitucional Español, en la sentencia S-57/89, constató que una enmienda introducida en el Senado no había sido motivada, pero desestimó la impugnación contra esa ley, pues consideró que ese defecto no alteraba sustancialmente el proceso de formación de la voluntad de la Cámara  Y en el caso colombiano, esta Corte ha señalado que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre ellos, la falta de firma de quienes que se apartaron de la posición mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento, pues esa situación "no tiene la suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicación del informe ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de torpedear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que desvirtúan la función 
 
28. En segundo término, en otros eventos, puede ocurrir que el vicio exista, pero sea convalidado en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento. Por ejemplo, en derecho comparado, la doctrina y la jurisprudencia han considerado que un vicio esencial en la votación, puede entenderse convalidado, si de todos modos queda claro que la ley contó con la mayoría necesaria requerida, pues la finalidad de la votación (determinar si existe o no una mayoría) se habría cumplido    . Y en Colombia, esta Corte Constitucional ha señalado, en numerosas ocasiones, que un vicio de representación durante la suscripción de un tratado se entiende saneado, si obra dentro del expediente la correspondiente confirmación presidencia. Ver, entre muchas otras, las sentencias C-225 de 1995 y C-400 de 1998.. Igualmente, esta Corporación ha entendido que la violación de la exclusividad de iniciativa que tiene el Gobierno en ciertas materias puede ser convalidada en el proceso legislativo, para lo cual basta con que los ministros coloquen su rúbrica en el texto del artículo por ellos redactado, pues “aunque la iniciativa es la manifestación expresa, clara e inequívoca del ejecutivo, de que considera necesaria la adopción de tal o cual medida que afectará la estructura de la administración nacional, se ha admitido que estos requisitos se satisfacen con el llamado aval ministerial” 

En tal contexto, si un vicio de procedimiento existió pero fue convalidado, es obvio que, en función de la prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228), no tiene sentido que la Corte declare la inconstitucionalidad de la disposición acusada.¨  Negrilla fuera de texto
 
Desde esta perspectiva, es claro que ninguna de las votaciones vulnera algún principio o valor constitucional, que no se afectó el proceso de formación de la voluntad democrática de la Cámara y que además como lo menciona la Corte , de acuerdo con el  en derecho comparado, si hubiese existido un vicio en la votación del 5 de noviembre de 2003 este puede entenderse convalidado, por cuanto de todos modos quedó claro que la ley contó con la mayoría necesaria requerida tanto en la votación del 5 de noviembre como en la realizada al día siguiente, pues la finalidad de la votación (determinar si existe o no una mayoría) se
habría cumplido.

Adicionalmente la Corte ha dicho que “las normas constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental” .

En este orden de ideas y en función de la prevalencia del derecho sustancial, pierde el sentido que la Corte declarara la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 18 de diciembre de 2003 bajo estos desacertados supuestos.

Finalmente cabe anotar que el hecho que la Corte destaque el que todas estas pruebas, y en especial el video de la sesión del  5 de noviembre de 2003, fueron puestas en conocimiento de la ciudadanía y en especial de la mesa directiva de las Cámaras, para que quien tuviera interés pudiera pronunciarse acerca de ellas no puede asumirse como una imposibilidad para presentar la solicitud de nulidad por cuanto nadie podía prever que la apreciación que de las mismas haría la Corte en la sentencia sería contraria a la realidad fáctica que ellas mostraban.

A lo anterior habrá de agregar que los salvamentos de voto de la sentencia, demuestran cómo, lo honorables magistrados RODRIGO ESCOBAR GIL, MARCO GERARDO MONROY CABRA Y ALVARO TAFUR GALVIS consideraron durante el debate, una serie de argumentos semejantes a los expuestos en el presente escrito, tales como:
 
a) El Presidente de la Cámara fue quien propuso el levantamiento de la sesión previas advertencias al respecto,  por el desorden existente en la sesión plenaria lo que se demuestra con el video y con las actas de dicha sesión;
b) La manifestación del Segundo Vicepresidente de la Cámara fue contrarrestada por otra manifestación de otro representante en el sentido de pedir el levantamiento de la sesión por falta de orden.
c) El levantamiento de la sesión fue apelado y se reabrió la sesión con lo cual se produjo el control interno  de la decisión del Presidente de la Cámara por el mismo órgano;
d)  Los Actos Legislativos según el artículo 379 de la Constitución solo pueden ser declarados inconstitucionales cuando violen los requisitos del título XIII de la Carta y no se violó ninguno de estos requisitos en el trámite del Proyecto de Acto Legislativo 2 de 2003. Según la sentencia C-551 de 2003 las irregularidades deben ser graves para constituir un vicio de los que trata el Título XIII de la Constitución y en este caso no hubo ningún vicio en el sexto debate.  
e) No hay una norma ni en la Constitución ni en el Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992) que exprese que se requiere mayoría absoluta para aprobar el Informe de Ponencia.  Por tanto, solo se requería mayoría simple para la aprobación  de dicho informe.  Las normas sobre mayoría son de interpretación restrictiva y no hay  prueba de que la práctica parlamentaria sea la de exigir mayoría absoluta para aprobar el informe de ponencia.
f) No se probó el desvío de poder o el dolo, o el ánimo de hundir el Proyecto de Reforma Constitucional por parte del Presidente de la Cámara por lo cual se presume su buena fe.  El Presidente de la Cámara tenía margen de apreciación para determinar si había desorden y no hubo error manifiesto ya que con el video y las Actas está probado el desorden.
g) La sesión se levantó en aplicación del art. 77 del reglamento que lo permite por falta de orden y esta norma prevalece sobre el artículo 132 del mismo reglamento que prohibe la interrupción  de la votación:
h)  De haber existido alguna irregularidad ella sería subsanable y en efecto se subsanó porque la votación se volvió a repetir en la sesión del 6 de noviembre de 2003 con amplia mayoría positiva, lo cual implica el cumplimiento del requisito constitucional.  Por ello no resulta necesario acudir al procedimiento de subsanación previsto en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución. En estas condiciones y en virtud del principio de la instrumentalidad de las formas reconocido por esta Corte, permite concluir que no existía ninguna razón constitucional para declarar inexequible el Acto Legislativo No. 2 de 2003.

Por su parte, el magistrado MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA consideró que la Corte debió declarar la existencia de una irregularidad que no constituía violación del artículo 375 de la Constitución, y por lo tanto era subsanable por el propio Congreso de la República, rehaciendo la segunda vuelta.

Los magistrados Córdoba Triviño y Uprimny Yepes aclararon el voto en este punto, pues, consideraron que en ciertos casos podría considerarse que un vicio de procedimiento ocurrido en la segunda vuelta podría no acarrear la inconstitucionalidad integral de un Acto Legislativo y la corrección podría realizarse por fuera de los dos períodos legislativos consecutivos. Pero que en este caso ello no era posible,  por cuanto la naturaleza del vicio afectaba la totalidad de la segunda vuelta, por lo que era indispensable repetir integralmente dicha vuelta. Y las normas vigentes –artículo 202 del Reglamento del Congreso y artículo  45 del Decreto 2067 de 1991- establecen un término máximo de treinta días para la subsanación de los vicios de procedimiento. Y en ese término de treinta días, por los plazos exigidos por la Constitución para la tramitación de los actos legislativos, no puede realizarse toda la segunda vuelta. Y mientras ese límite legal de treinta días se encuentre vigente, la Corte debe respetarlo, como lo ha hecho en todos los casos en que ha ordenado la corrección de vicios subsanables. Pero, según su parecer, incluso si se aceptara que debía aplicarse la excepción de inconstitucionalidad frente a ese término de 30 días, a fin de conceder términos más amplios, no procedería en este caso la conservación de la primera vuelta por cuanto, por las razones que estos magistrados explicaron en las sesiones de la Corte y consignarán en su aclaración de voto al respecto, el proyecto contenía vicios de competencia, y carece de sentido conservar parte del trámite de un acto legislativo, que en todo caso requiere ser modificado para que no desborde los límites competenciales del poder de reforma.

En disidencia Solitaria del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa manifestó que era la primera vez que la Corte Constitucional declara inconstitucional, no parte, sino toda una reforma a la Constitución, acudiendo a argumentos que rayan en el formalismo más extremo, cayendo en un excesivo formalismo.

Agregó, “No puede llamarse expreso un requisito inventado por la propia Corte en esta sentencia”, en concordancia con lo señalado en el presente escrito,

Concluye en su aclaración que “Le esta vedado a la Corte agregar motu propio a la lista de decisiones que requieren mayoría absoluta las decisiones que estime importantes, como por ejemplo, la votación de las ponencias. Cuarto, nunca la Corte ha dicho que la ponencia debe votarse por mayoría absoluta y por eso no existe un precedente jurisprudencial que justifique exigir ahora, para este caso, por importante que sea, este requisito” .

III. EFECTOS SIGNIFICATIVOS DE LA VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO EN LA DECISIÓN CUYA NULIDAD SE PIDE.

Subsanado el error en que incurrió la Corte al tomar como cierta la afirmación hecha por el Congreso en el sentido que el número de votos requerido para aprobar el informe con que terminaba la ponencia era de 84, la votación del 5 de noviembre de 2003 sería válida y por tanto el Acto Legislativo 02 de 2003 sería exequible en el aspecto formal.

IV. PETICION

Como consecuencia de lo anterior solicito se declare la nulidad de las sentencias C.816-04, C-817-04 y C-818-04

V. ANEXOS:

• Copia de la sentencia del CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente:  DARÍO QUIÑONES PINILLA Bogotá, D. C., once (11) de octubre de dos mil dos (2002). Radicación número: 11001-03-28-000-2002-0006-01(2888)
• Copia de la Resolución de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes N° MD 2316 del 16 de agosto de 2003 “Por la cual se acata el fallo proferido por el Consejo de Estado el once (11) de octubre de 2002 y se declaran unas faltas absolutas de Representantes a la Cámara” y de su respectiva notificación.
• Certificación expedida por el Secretario General de la Cámara sobre los Representantes del Vaupés., expedida a los 28 días del mes de agosto de 2.003.
• Copia del Decreto 387 del 6 de febrero de 2.004 ¨Por el cual se suspenden y se fija nueva fecha para las elecciones de Representantes a la Cámara por la circunscripción del Vaupés, en los Municipios de Taraira, Carurú, en los Corregimientos de Acariacuara y en las inspecciones de Yapú, Yuruparí del municipio de Mitú¨
• Copia del Acta General de la Organización Electoral sobre ¨Escrutinio Departamental de elecciones complementarias para Càmara de Representantes celebradas el 21 de Mazo (sic) de 1.004¨ y  de la respectiva declaratoria de elección.
• Certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, a solicitud de ésta cartera ministerial, sobre el número de miembros de la Cámara de Representantes para la fecha del sexto debate del Acto Legislativo Antiterrorismo.

VI. NOTIFICACIONES.

Las recibiré en la Secretaría de la Honorable Corte Constitucional o en la Avenida Jiménez No. 8-89  de Bogotá.

Honorables Magistrados,

Atentamente,

SABAS PRETELT DE LA VEGA
Ministro del Interior y Justicia